Произвол между строк
Противоречия в законах позволяют чиновникам давить на общественные организации
Владимир Лукин, Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации
В демократическом государстве основные права и свободы человека, как правило, провозглашаются в конституции, а конкретизируются законами и другими нормативными актами.
Это совершенно естественно: конституция не резиновая, вместить всю массу положений, обеспечивающих реализацию каждого из провозглашенных прав, никак не может. Однако конкретизация конституционного права в законах — дело сложное, по определению не свободное от имманентных рисков.
Один из них — риск искажения конституционной нормы конкретизирующими ее законами. Избежать ошибок порой нелегко. Впрочем, алгоритм их исправления в данном случае понятен: на помощь должен прийти Конституционный cуд.
Куда сложнее разобраться в ситуации, когда законы, принимаемые для конкретизации одной и той же конституционной нормы, вступают между собой в конкуренцию. Подобные ситуации возникают, причем чаще всего не по злому умыслу законодателя, который, действуя из лучших побуждений, стремится максимально полно и досконально формализовать любые отношения в сфере применения конституционной нормы. Дело, однако, в том, что изначально общее правовое поле при этом как бы «дробится», а законы и другие нормативные акты начинают порой противоречить друг другу. В результате правоприменитель сплошь и рядом вынужден выбирать закон, на который следует опереться. Добросовестный правоприменитель найдет выход, не искажающий конституционную норму. Зато недобросовестный сможет ее исказить, выбрав для этого «удобный» закон.
Практика применения законов, регулирующих свободу общественных объединений, наглядно иллюстрирует проблему. Ее суть не в том, что плохи сами законы, а в том, что их слишком много. Некогда единый для всех объединений правовой акт — Федеральный закон «Об общественных объединениях» — с момента принятия стал дополняться иными правовыми регуляторами — федеральными законами «О благотворительной деятельности и благотворительных организациях», «О профессиональных союзах, их правах и гарантиях их деятельности», «О национально-культурной автономии», «О политических партиях», «О саморегулируемых организациях», «О свободе совести и о религиозных объединениях» и др.
В некоторых случаях снова принимались нормы общего порядка, охватывающие ряд общественных объединений. Каждый раз основанием для их группирования выступал новый признак. Сферы регулирования законов пересекались и порой вступали в противоречие.
Так появились законы «О некоммерческих организациях», «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей», «О противодействии экстремистской деятельности». Сегодня едва ли не любое общественное объединение подпадает под действие сразу нескольких законов с конкурирующими нормами и зачастую беззащитно перед произволом.
Так, статья 41 действующего Закона «О политических партиях» устанавливает, что «политическая партия может быть ликвидирована… по решению Верховного Суда Российской Федерации». Между тем в своем докладе за 2008 год я приводил пример того, как органы Росрегистрации решают вопрос о ликвидации политической партии не в Верховном Суде РФ, а в районном. Столь очевидное игнорирование гарантий деятельности политических партий формально оказалось в рамках закона просто потому, что органы регистрации при обращении в суд опирались не на Закон «О политических партиях», а на закон «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей». Поступающие ко мне обращения граждан позволяют говорить, что от умелого манипулирования законами страдают не только политические партии, но и религиозные организации.
Согласно действующему законодательству религиозная организация неразрывно связана со статусом юридического лица. Регистрация такой организации заключается во внесении соответствующей учетной записи в Единый государственный реестр юридических лиц (ЕГРЮЛ). Соответственно исключение из такого реестра означает ликвидацию религиозной организации.
К примеру, по иску Управления Минюста России по Республике Татарстан Лаишевским районным судом Республики Татарстан принято решение от 02.02.09 о ликвидации религиозной организации «Казанская митрополия Истинно-православной церкви». Суд первой инстанции, исследовав материалы дела, оценив представленные доказательства, пришел к выводу, что допущенные религиозной организацией неоднократные нарушения положений федеральных законов «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей» и «О некоммерческих организациях» являются достаточным основанием для ее ликвидации в силу статей 8 и 14 Федерального закона «О свободе совести и о религиозных объединениях».
Однако и в этом случае законодатель отличает религиозные объединения от иных юридических лиц, предоставляя первым дополнительные гарантии защиты от произвольного вмешательства со стороны государственных органов. Так, Гражданский процессуальный кодекс РФ, определяя подсудность дел, предусматривает, что иски о ликвидации местных (низовых) религиозных организаций и централизованных религиозных организаций, находящихся в пределах одного субъекта, должны рассматриваться судом уровня субъекта Российской Федерации.
Никакой районный суд, как в вышеобозначенном примере, не может подобные иски даже принимать к рассмотрению.
В очередной раз должностные лица, уповая на положения общего законодательства о юридических лицах, закрывают глаза на те преференции, которые в силу Конституции РФ предоставлены общественным объединениям конкретными отраслевыми законами. Фактически происходит произвольное применение норм права: когда речь идет об обязанностях объединений, используется специальное законодательство, когда же речь ставится об их правах — общие нормы.
К сказанному следует добавить, что в данном конкретном случае религиозную организацию лишили статуса юридического лица на основании абсурдных мелочных придирок. Скажем, обнаруженный в церкви ящик для пожертвований контролирующие органы квалифицировали в своем заявлении как отход от безвозмездного богослужения, а следовательно, как нарушение уставной деятельности.
Изучив обстоятельства дела, изложенные в жалобе, пришел к выводу о том, что справедливое судебное разбирательство должно восстановить нарушенные права религиозной организации «Казанская митрополия Истинно-православной церкви».
Было бы полезно для дела, если бы те, кто заинтересован в совершенствовании нашего законодательства, высказались в том числе и на страницах уважаемой «Российской газеты» по затронутой статьей проблеме.
Опубликовано в «Российской газете» — Федеральный выпуск 4960 (136) от 24 июля 2009 г.
