ЕВРОПЕЙСКИЙ СУД ПО ПРАВАМ ЧЕЛОВЕКА
Большая палата
ДЕЛО ВЕНГЕРСКОГО ХЕЛЬСИНКСКОГО КОМИТЕТА против ВЕНГРИИ
(Magyar Helsinki Bizottság v. Hungary)
(Жалоба № 18030/11)
ПОСТАНОВЛЕНИЕ
СТРАСБУРГ
8 ноября 2016 года
Данное решение признано окончательным, но его текст может подвергнуться редакторской
правке.
В деле Венгерского Хельсинкского комитета против Венгрии
Европейский суд по правам человека, заседая Большой палатой, в состав которой вошли:
Гвидо Раймонди, председатель,
Андрас Сайо,
Ишиль Каракаш,
Луис Лопес Герра,
Мирьяна Лазарова Трайковска,
Ангелика Нюссбергер,
Боштьян М. Зупанчич
Небойша Вучинич,
Кристина Пардалос,
Ганна Юдкивська,
Линос-Александр Сицильянос,
Хелен Келлер,
Андрэ Потоки,
Алеш Пейчал,
Ксения Туркович,
Роберт Спано,
Йон Фридрик Кьёлбро, судьи,
и Лоуренс Эрли, юрист секции,
проведя тайные совещания 4 ноября 2007 г. и 1 сентября 2016 г.,
вынес следующее решение, которое было принято в последний упомянутый день.
ПРОЦЕДУРА
1. Дело было начато после подачи жалобы (№ 18030/11) против Венгрии в соответствии со статьёй 34 Конвенции о защите прав и основных свобод человека (Конвенция) неправительственной организацией, зарегистрированной, согласно венгерскому законодательству, как Венгерский Хельсинкский комитет (НПО‑заявитель) 14 марта 2011 г.
2. Интересы НПО-заявителя представлял г-н T. Фазекас, адвокат, практикующий в Будапеште. Интересы Венгерского правительства (Правительство) представлял г-н З. Таллоди, сотрудник Министерства юстиции.
3. НПО-заявитель утверждала, опираясь на статью 10 Конвенции, что отказ венгерских судов распорядиться о раскрытии информации, доступа к которой она добивалась, нарушил её права на свободу выражения мнения.
4. Жалоба была передана во Вторую секцию Суда (пункт 1 Правила 52 Регламента Суда). 4 декабря 2012 г. о жалобе было извещено Правительство. 26 мая 2015 г. палата Второй секции в составе Ишиля Каракаша, Андраса Сайо, Небойши Вучинича, Хелен Келлер, Эгидиюса Куриса, Роберта Спано, Йона Фридрика Кьёлбро, судей, и Стэнли Найсмита, юриста секции, приняла решение о передаче дела на рассмотрение в Большую палату, и ни одна из сторон не возразила против этой передачи в течение отведённого на опротестование времени (статья 30 Конвенции и пункт 1 Правила 72).
5. Состав Большой палаты был определён согласно положениям пунктов 4 и 5 статьи 26 Конвенции и Правилу 24. В ходе окончательного рассмотрения Боштьян М. Зупанчич и Ксения Туркович, запасные судьи, заменили Куриса и Юлию Антоанеллу Моток, которые не смогли принять участие в заседании (пункт 3
Правила 24).
6. НПО-заявитель и Правительство подали свои дополнительные письменные замечания (пункт 1 Правила 59) по существу.
7. 2 сентября 2015 г. правительство Великобритании получило разрешение Председателя Большой палаты на участие в разбирательствах в качестве третьей стороны (пункт 2 статьи 36 Конвенции и пункт 3 Правила 44). Правительство подало письменные замечания 18 сентября 2015 г.
8. Кроме того, 21 сентября 2015 г. были приняты замечания третьих сторон от следующих организаций, получивших разрешение Председателя Большой палаты на участие в письменной процедуре (пункт 2 статьи 36 Конвенции и пункт 2 Правила 44): Media Legal Defence Initiative, Campaign for Freedom of Information, ARTICLE 19, Access to Information Programme и Hungarian Civil Liberties Union, действовавших совместно, а также Fair Trials.
9. Слушание прошло во Дворце прав человека в Страсбурге 4 ноября 2015 г. (пункт 3 Правила 59).
Перед Судом предстали:
a) от Правительства:
г-н З. Таллоди, представитель,
г-жа M. Веллер, сoпредставитель;
b) от НПО-заявителя:
г-н T. Фазекас,
г-н T. Л. Сепси,
г-н Ч.
Тордаль, адвокат,
г-жа Н. Новосадек, советник;
c) от
правительства Великобритании:
г-н Дж. Коппел, королевский адвокат, адвокат,
г-жа A. Маклеод, представитель,
г-жа A. Махмуд, советник.
Суд заслушал обращения г-на Таллоди, г-на Сепси и г-на Коппела, а также их ответы на вопросы Суда.
ФАКТЫ
I. ОБСТОЯТЕЛЬСТВА ДЕЛА
10. Заявитель, Венгерский Хельсинкский комитет, является неправительственной организацией (НПО), созданной в 1989 г. Он отслеживает внедрение международных стандартов в области прав человека в Венгрии, обеспечивает юридическое представительство пострадавшим от предполагаемых нарушений прав человека и способствует юридическому образованию и обучению как в Венгрии, так и за рубежом. Основные области его деятельности: защита прав просителей убежища и иностранцев, нуждающихся в международной защите, и контроль за соблюдением прав человека правоохранительными и судебными органами. В частности, его внимание сосредоточено на вопросах доступа к справедливому суду, условиях содержания под стражей и действенного осуществления права на защиту.
A. Предыстория дела
11. Между 2005 и 2007 гг. НПО-заявитель осуществляла проект «Программа совета по совершенствованию правовой помощи», нацеленный на разработку и опробование модели для преодоления недостатков системы назначения на должность адвоката. Результаты исследований в рамках проекта, опубликованные в 2007 г. под заголовком «Без защиты», свидетельствовали о необходимости создания стандартного набора критериев для оценки качества работы адвоката.
12. В 2008 г., в продолжение обзора 2005-2007 гг., НПО-заявитель запустила новый проект под заголовком «Право на эффективную защиту и реформа системы назначения на должность». Вместе с Министерством юстиции, правоохранительными органами и разнообразными коллегиями адвокатов, НПО-заявитель разработала опросник для оценки работы адвокатов. Она также проводила оценку качества юридического представительства назначенных и нанятых адвокатов через изучение материалов 150 закрытых уголовных дел. Одновременно с этим НПО-заявитель внесла вклад со стороны Венгрии в проект сравнительного исследования «Права действенной защиты в Европейском союзе и доступ к справедливому расследованию: лучшие примеры расследований и укрепления прав», проводившийся в девяти европейских странах и финансировавшийся Европейской комиссией и Open Society Justice Initiative.
Результаты этих двух проектов были представлены на конференции в апреле 2009 г., и сделанные выводы были изложены в отчёте «В тени подозрения: критический отчёт об исполнении права на действенную защиту».
13. Кроме того, НПО-заявитель осуществляла непрерывную адвокатскую деятельность по реформированию системы назначения на должность, в сотрудничестве с Будапештской коллегией адвокатов она также предложила рекомендации по составлению кодекса профессиональной этики адвокатов.
14. По оценке НПО-заявителя, исследование показало, что система назначаемых защитников не работала как должно главным образом потому, что следственные органы власти, в частности, полиция, могли свободно выбирать адвоката из списка, составленного соответствующими коллегиями адвокатов. Это порождало недоверие со стороны ответчиков. Далее, согласно выводам НПО-заявителя, многие отделения полиции прибегали к услугам одних и тех же адвокатов или юридических фирм в большинстве дел, что приводило к зависимости адвокатов от должностных назначений при зарабатывании средств существования. НПО-заявитель также заключила, что в системе отбора отсутствовала прозрачность.
15. В 2009 г. в рамках проекта «Шаги в сторону прозрачной системы назначения при предоставлении правовой помощи в уголовных делах» был опробован экспериментальный метод сотрудничества с НПО-заявителем, областными коллегиями адвокатов и некоторыми областными управлениями полиции. Ключевым аспектом этого метода было замещение существующей системы произвольных назначений системой на основе случайного компьютерного выбора.
16. В соответствии с одним из условий проекта НПО-заявитель запросила фамилии государственных защитников, отобранных в 2008 г., и число назначений, данных каждому адвокату из всех 28 отделений полиции, расположенных в различных областях Венгрии. Цель этого запроса данных состояла в том, чтобы выявить несоответствия в действиях отделений полиции при назначении адвокатов из списков, предоставленных коллегиями адвокатов. Эти запросы были сделаны в соответствии со ст. 20 (1) Закона № LXIII от 1992 (Закон о защите данных). НПО-заявитель утверждала, что количество адвокатских назначений
относилось к сведениям, интересующим общественность (közérdekű adat), и что таким образом фамилии адвокатов являлись сведениями, подлежавшими раскрытию в интересах общества (közérdekből nyilvános adat).
17. Семнадцать отделений полиции удовлетворили этот запрос, ещё пять отделений полиции предоставили запрошенную информацию после успешных судебных разбирательств со стороны НПО-заявителя.
18. 18 августа 2009 г. НПО-заявитель направила такой же запрос в отделение полиции области Хайду-Бихар, добиваясь доступа к информации, которая касалась фамилий адвокатов, назначавшихся в зоне ответственности отделения полиции, и количества назначений каждого из них.
19. В своём ответе 26 августа 2009 г. отделение полиции области Хайду-Бихар отказало в удовлетворении запроса НПО-заявителя, объяснив это тем, что «фамилии адвокатов не являются сведениями, интересующими общественность, или информацией, подлежащей раскрытию в интересах общественности по ст. 19 (4) Закона о защите данных, поскольку адвокаты не являются членами органа, исполняющего государственные, муниципальные или общественные обязанности. Таким образом, их фамилии представляют собой частную информацию, не подлежащую раскрытию по закону». Отделение полиции также сослалось на несоразмерное бремя ответственности, которое возложило бы на него предоставление таких сведений.
20. Подобный же запрос НПО-заявителя был отклонён и отделением полиции г. Дебрецен 27 августа 2009 г.
B. Гражданские разбирательства по инициативе Организации-заявителя
21. 25 сентября 2009 г. НПО-заявитель подала иск в отношении этих двух отделений полиции, утверждая, что назначенный адвокат выполнял обязанности в интересах общественности, и эта работа оплачивалась из государственных средств, следовательно, сведения такого рода подлежали раскрытию в интересах общества.
22. В своём встречном иске отделение полиции области Хайду-Бихар утверждало, что, с его точки зрения, фамилии адвокатов составляют, скорее, персональные данные, нежели информацию, подлежащую раскрытию в интересах общественности, поскольку эти адвокаты не выполняли свои действия в рамках обязанностей и полномочий отделений полиции и не являлись их сотрудниками. Далее в иске утверждалось, что обработка сведений, запрошенных НПО-заявителем, потребовала бы чрезмерной рабочей нагрузки.
23. Отделение полиции г. Дебрецена обратилась с ходатайством о прекращении разбирательств.
24. Районный суд г. Дебрецен объединил эти два дела. 21 октября 2009 г. районный суд удовлетворил иск НПО-заявителя, обязав ответчиков к раскрытию соответствующей информации в течение 60 дней.
25. Суд постановил, что, хотя адвокатов нельзя считать лицами, исполняющими государственные обязанности, они также не являются сотрудниками или представителями отделения полиции-ответчика, и вопрос о том, представляет ли их деятельность общественный интерес, разрешается путём оценки её цели и роли. Опираясь на ст. 46 УПК об обязательной защите и ст. 48 того же Кодекса об обязанности следственных органов назначать адвокатов при определённых условиях, суд отметил, что обязанности следственных органов также включали осуществление конституционного права на защиту. Суд заключил, что меры, касающиеся осуществления обязательной защиты, следует расценивать как деятельность, вызывающую общественный интерес, и любые связанные с ней сведения имеют большое значение для общества и не должны рассматриваться как права личности или как подлежащие защите частные интересы. Поэтому фамилии адвокатов и число их назначений не являлись информацией частного характера, раскрытие которой было бы возможно только с согласия затронутого лица. Далее суд заявил, что, учитывая
общественную важность обязательной защиты, интерес в информировании общества представляется более значительным, чем необходимость защиты частных интересов, которые не оказываются нарушенными в любом случае, поскольку роль адвоката становится публичной с момента предъявления обвинения. Суд распорядился о передаче ответчиками запрошенной информации.
26. Оба отделения полиции обжаловали это решение, повторив, по сути, свой довод о том, что упомянутые фамилии и количество назначений адвокатов не являются информацией, подлежащей раскрытию в интересах общественности, а представляют собой персональные данные, поскольку упоминавшиеся лица не исполняют общегосударственные или муниципальные обязанности. Они также утверждали, что передача запрошенной информации возложила бы на них чрезмерное бремя ответственности.
27. В своём постановлении от 23 февраля 2010 г. областной суд Хайду-Бихар, выступая в качестве суда второй инстанции, отменил постановление суда первой инстанции и отклонил иск НПО-заявителя во всей полноте. Суд отклонил довод НПО-заявителя о том, что, согласно Закону о защите данных, назначенный адвокат осуществляет государственные функции. С точки зрения суда, положения УПК, на которые опиралась НПО-заявитель, предусматривали право на защиту и равенство перед законом, возлагая на государство обязательство по обеспечению этих прав. Однако положения не предусматривали, что деятельность назначенного адвоката является государственной обязанностью, несмотря на то, что она финансируется государством. Суд постановил, что обязанность полиции назначать адвокатов в конкретных делах не следует приравнивать к деятельности государства. Он отметил, что персональные данные могут подвергаться обработке только в соответствии со ст. 5 (1) Закона о защите данных при наличии чётко
определённой цели в осуществлении права или при выполнении обязательства и что персональные данные, обработанные отделениями полиции, могут передаваться только с разрешения соответствующего лица.
28. НПО-заявитель добивалась пересмотра постановления второй инстанции, утверждая, что, хотя фамилии адвокатов и количество их назначений являются персональными данными, они тем не менее представляют собой информацию, подлежащую раскрытию в интересах общественности, поскольку она связана с общественной обязанностью, исполняемой назначенным адвокатом.
29. Верховный суд отклонил ходатайство НПО-заявителя о пересмотре 15 сентября 2010 г. и утвердил постановление областного суда, частично изменив аргументацию.
30. Верховный суд постановил следующее:
«…Требует изучения вопрос о том, следует ли рассматривать адвоката как «лицо, исполняющее государственные обязанности». Верховный суд считает, в соответствии с Рекомендацией № 1234/H/2006 Члена парламентской комиссии по защите данных, что ответ на вопрос о том, является ли отдельный человек лицом, исполняющим государственные обязанности, должен определяться исключительно на основании положений Закона о защите данных. Только лицо, облечённое независимыми властными полномочиями, следует рассматривать как лицо, исполняющее государственные обязанности.
При ответе на этот вопрос [о толковании понятия «лицо, исполняющее государственные обязанности»], довод Заявителя, касающийся ст. 137 (2) УК, не имеет отношения к делу, поскольку это положение предусматривает лишь то, что адвокатов следует рассматривать, как лица, исполняющие государственные обязанности, с точки зрения самого УК, а не Закона о защите данных или любых других правовых отношений.
Согласно п. 3 ст. 57 Конституции государство обязано обеспечивать право на защиту. Суды, органы прокуратуры и следственные органы выполняют эту обязанность, в частности, обеспечивая право на защиту (п. 3 ст. 5 УПК) и назначая адвокатов, когда это требуется, согласно ст. 46 и 48 УПК. Делая это, эти органы исполняют свои государственные обязанности, которые и прекращаются с назначением адвокатов. После своего назначения деятельность адвоката является частной деятельностью, хотя она и преследует общественную цель.
Таким образом, суд постановил, что адвокатов нельзя рассматривать как «лица, исполняющие государственные обязанности», поскольку они не облечены полномочиями, определяемыми законом. Сам факт того, что в процессуальных законах уточняются права и обязанности лиц, выполняющих задачи адвокатов в уголовных разбирательствах, нельзя толковать как то, что в них содержится указание на властные полномочия, определённые законом. В отношении права на защиту УПК предусматривает обязанности только органов власти, но не адвокатов. Формулировка ст. 1 УПК, в которой говорится, что преследование, защита и вынесение решения представляют собой отдельные задачи, также подкрепляет эту позицию.
Таким образом, фамилии и количество назначений адвокатов являются персональными данными по ст. 2 (1) Закона о защите данных. Соответственно, согласно ст. 19 (4) Закона о защите данных отделения полиции нельзя обязать к раскрытию таких персональных данных. Следовательно, суд второй инстанции был прав, отклонив иск Заявителя».
II. ПРИМЕНИМОЕ НАЦИОНАЛЬНОЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО
31. Конституция, действовавшая во время происходивших событий, предусматривала следующее:
Статья 59
«1. В Венгерской Республике каждый обладает правом на доброе имя, неприкосновенность жилища, а также правом на защиту личной тайны и персональных данных».
Статья 61
«1. В республике Венгрия каждый
имеет право свободно выражать своё мнение, а также на доступ и распространение информации, представляющей общественный интерес».
32. Закон № LXIII от 1992 г. о Защите персональных данных и раскрытии информации, представляющей общественный интерес (Закон о данных), действовавший во время происходивших событий, предусматривал в применимых частях:
Определения
Статья 2
«1) «Персональные данные» означает любую информацию, относящуюся к определённому или поддающемуся определению физическому лицу (далее – субъект данных) и любой ссылке, выводимой прямо или косвенно из такой информации. В ходе обработки данных такая информация должна обрабатываться как персональные данные, пока субъекта данных можно опознать с её помощью. Поддающимся определению лицом является лицо, которое можно опознать прямо или косвенно, в частности, с помощью ссылки на идентификационный номер или на один или несколько признаков, присущих его физической, физиологической, психологической, экономической, культурной или социальной идентичности…
4) «Данные, представляющие общественный интерес» (közérdekű adat, далее – интересующие общественность данные) означают любую информацию или знание, кроме персональных данных, обрабатываемую органом или лицом, выполняющим государственные или муниципальные обязанности, или другие общественные обязанности, определённые законом, включая данные, относящиеся к деятельности данного органа или лица, независимо от метода или формата их записи и их индивидуального или коллективного характера.
5) «Данные, подлежащие раскрытию в интересах общественности» (közérdekből nyilvános adat) обозначает любые данные, кроме данных, интересующих общественность, которые предписываются законом для публикации или обнародования в интересах широкой общественности…».
Цель обработки данных
Статья 5
«1) Персональные данные можно обрабатывать только в указанных и ясных целях, где это необходимо для обеспечения определённых прав или выполнения определённых обязанностей. Эти цели должны быть достигнуты на всех стадиях операции по обработке данных».
Передача данных, совмещение управления данными
Статья 8
«1) Персональные данные могут быть переданы одной операцией или рядом операций, если субъект данных дал своё согласие или если передача разрешена законом, и если гарантии обработки данных соблюдены в отношении каждого компонента персональных данных.
2) Пункт 1 должен также применяться в случаях, когда данные разделяются между различными системами хранения одного обрабатывающего органа или между системами правительства и местных властей».
Доступ к информации, представляющей общественный интерес
Статья 19
«1) Власти и лица, выполняющие государственные, муниципальные или другие общественные обязанности, определяемые законом (далее –орган/органы) должны предоставлять широкой общественности точную и оперативную информацию по вопросам, находящимся в их компетенции, таким как бюджет центрального правительства или местной администрации и его выполнение, управление активами, контролируемыми центральным и местными правительствами, выделение государственных средств, а также особые и исключительные права, предоставляемые участникам рынка, частным организациям или физическим лицам.
2) Органы, указанные в п. 1, должны регулярно публиковать в электронном виде или иным способом предоставлять доступ (включая – по запросу –средства, указанные в ст. 20) к любой важной информации, касающейся их полномочий, юрисдикции, организационной структуры, профессиональной деятельности, оценки этой деятельности (включая оценку её эффективности), категории обрабатываемых ими данных, правовые положения, применимые к их операциям, и их финансовое управление. Характер раскрытия и данные, которые должны быть раскрыты, могут предписываться положениями закона.
3) Органы, определённые в п. 1, должны предоставлять любому лицу свободный доступ к интересующим общественность данным, хранящимся у них, за исключением информации, засекреченной органом, наделённым соответствующими полномочиями, или если они засекречены в силу обязательств в рамках договора или Конвенции, или если доступ к определённой информации, представляющей общественный интерес, ограничивается законом в связи с:
a) защитой;
b) национальной безопасностью;
c) предотвращением, расследованием, выявлением и преследованием уголовных преступлений;
d) центральной финансовой или международной валютной политикой;
e) международными отношениями, отношениями с иностранными организациями;
f) судебными или
административными разбирательствами.4) Если иное не предусмотрено законом, персональные данные любого лица, действующего от имени органов, указанных в п. 1, в той степени, в какой они относятся к его обязанностям, и персональные данные других лиц, исполняющих государственные обязанности, должны считаться данными, подлежащими раскрытию в интересах общественности. Доступ к таким данным должен регулироваться положениями этого Закона, касающимися информации, представляющей общественный интерес.
5) Если иное не предусмотрено законом, любые данные, кроме персональных, которые обрабатываются органами или лицами, оказывающими услуги, и которые являются обязательными по закону или в рамках договора с любым центральным или местным правительственным органом, и если такие услуги недоступны каким-либо иным способом или в иной форме и в той степени, в которой такая обработка данных необходима для их деятельности, должны считаться информацией, подлежащей раскрытию в интересах общественности.
6) Доступ к деловым секретам в контексте доступа к информации, представляющей общественный интерес, и её публикации, должен регулироваться соответствующими положениями Гражданского кодекса.
7) Доступность общественной информации может быть также ограничена законодательством Европейского союза в отношении любых важных экономических или финансовых интересов Европейского союза, включая валютную, бюджетную и налоговую политику».
Статья 19/A
«1) Любые данные, составленные или записанные органом, указанным в п. 1 ст. 19 в качестве составной части и в поддержку процесса принятия решений, в отношении которого он наделён полномочиями и компетенцией, не должны быть доступными общественности в течение десяти лет с даты, когда они были составлены или записаны. Доступ к этим данным может быть разрешён (согласно п. 1 ст. 19) главой органа, контролирующего соответствующие данные.
2) Просьба о раскрытии данных, лежащих в основе решения, может быть отклонена после принятия решения в течение периода, указанного в п. 1, если раскрытие может поставить под угрозу законную деятельность органа или исполнение его обязанностей без какого-либо ненадлежащего влияния, такое, как, в частности, свободное выражение его позиции на предварительной стадии принятия решений, из-за чего в первую очередь и понадобились данные.
3) Срок ограничения доступа, определённый в п. 1 для конкретного вида данных, может быть снижен в законном порядке».
Статья 20
«1) Информация, представляющая общественный интерес, должна быть предоставлена любому человеку по запросу, поданному устно, письменно или в электронном виде.
2) Органы, обрабатывающие информацию, представляющую общественный интерес, должны удовлетворять запросы на информацию без задержек и предоставлять информацию в течение не более 15 дней.
3) Заявителю может быть также предоставлена копия документа или части документа, содержащей соответствующие данные, независимо от формы хранения. Орган, контролирующий соответствующую информацию, может взимать плату, покрывающую только стоимость создания копии, и должен сообщать об этой сумме заранее.
4) Если документ, который содержит информацию, представляющую общественный интерес, также содержит какие-либо данные, которые не могут быть раскрыты заявителю, эти данные должны быть изъяты или неузнаваемо отображены на копии.
5) Данные должны предоставляться в понятной форме и с помощью технических средств, запрошенных заявителем, если это не влечёт необоснованно высоких издержек. В просьбе о данных нельзя отказать на том основании, что они не могут быть предоставлены в понятной форме.
6) Когда запрос об информации отклоняется, заявителя следует известить об этом в письменном виде в течение 8 дней или в электронном виде, если заявитель сообщил свой адрес электронной почты, и следует указать причины отказа.
7) Запрос об информации, представляющей общественный интерес, со стороны заявителя, чей родной язык не является венгерским, не может быть отклонён на том основании, что он был написан на его родном языке или любом другом языке, который он понимает.
8) Государство или местные органы самоуправления, а также другие органы, исполняющие государственные обязанности, определённые законом, должны принять положения, регулирующие процедуры удовлетворения запросов об информации, представляющей общественный интерес.
9) Органы, указанные в п. 1 ст. 19, должны извещать комиссара по защите данных один раз в год об отклонённых запросах с указанием причины отказа».
Статья 21
«1) Когда запрос о получении общественной информации отклоняется, запрашивающий имеет право обратиться в суд.
2) Бремя доказывания в отношении соответствия закону возлагается на орган, занимающийся обработкой данных.
3) Разбирательства в отношении органа, который отказался раскрыть информацию, должны начаться в течение 30 дней со дня отказа или с последнего дня срока, указанного в п. 2 ст. 20, если об отказе не было сообщено.
…
7) Если принимается решение в пользу истца, суд должен обязать орган, занимающийся обработкой данных, предоставить информацию».
Статья 21/A
«1) Органам, указанным в п. 1 ст. 19, запрещено обуславливать доступ к общественной информации требованием предоставить информацию, удостоверяющую личность. Обработка персональных данных для доступа к информации, представляющей общественный интерес, которая была опубликована в электронном виде, разрешается только в той мере, в какой это необходимо по техническим причинам, после чего такие персональные данные должны быть немедленно удалены.
2) Обработка данных, позволяющих удостоверить личность, в связи с любым раскрытием информации по просьбе разрешается только в той степени, в какой она является абсолютно необходимой, включая сбор любой платы. После раскрытия данных и получения соответствующей платы персональные данные заявителя должны быть немедленно удалены.
3) Законом могут быть введены положения в отступление от того, что содержится в пп. 1 и 2».
33. Закон № XIX от 1998 г. об УПК в соответствующей части предусматривает следующее:
Право на защиту
Статья 5
«1) Ответчики должны иметь право защищать себя…».
Статья 46
«Участие адвоката защиты в уголовных разбирательствах обязательно в случаях, когда:
a) правонарушение наказывается в соответствии с законом лишением свободы на срок от пяти лет;
b) ответчик задержан;
c) ответчик является глухим, немым, слепым или, независимо от его правовой ответственности, является душевнобольным;
d) ответчик не говорит на венгерском языке или на языке разбирательств;
e) ответчик не может защищать себя лично по каким-либо иным причинам;
f) это явно предусмотрено в Законе».
Статья 48
«1) Суд, прокурор или следственный орган назначают адвоката в случаях, когда защита обязательна и у ответчика нет адвоката по его выбору…
2) Суд, прокурор или следственный орган также назначают адвоката в случае, когда защита необязательна, но ответчик требует адвоката из-за отсутствия у него надлежащих средств для осуществления собственной защиты.
3) Суд, прокурор или следственный орган… назначают адвоката в случаях, когда они считают это необходимым в интересах ответчика.
…
5) Назначение адвоката не подлежит обжалованию, но ответчик может, указав уважительные причины, попросить о назначении другого адвоката. Такие запросы рассматриваются судом, прокурором или следственным органом, в котором предстоят разбирательства.
6) При наличии веских причин назначенный адвокат может попросить об освобождении его от назначения. Такие просьбы рассматриваются судом, прокурором или следственным органом, в котором предстоят разбирательства.
…
9) Назначенный адвокат может иметь право на гонорар и компенсацию расходов, понесенных вследствие участия в разбирательстве в суде, прокуратуре или следственном органе, когда его официально вызывают или извещают для изучения материалов дела и консультирования задержанного ответчика в месте содержания под стражей».
34. В Рекомендации № 1234/H/2006 Члена парламентской комиссии по защите данных по гармонизации законов, применяемых к раскрытию персональных данных, касающихся полномочий лиц, исполняющих государственные обязанности, говорится:
Толкование ст. 19
(4), аспекты, которые необходимо принять во внимание при его применении
«…b) При определении понятия «другие лица, исполняющие государственные обязанности», необходимо применять самостоятельное толкование с учётом внутренней логики этого положения Закона о данных, независимо от того, как это понятие используется в других законах. Например, толковательное положение УК о понятии «лицо, выполняющее государственные обязанности» (ст. 137 (2) УК) нельзя использовать, потому что в свете других правил Закона о данных одна часть содержания этого положения оказывается охваченной первой фразой Закона о данных, в то время как другие части содержания выходят за рамки Закона о данных.
Таким образом, в контексте вышеуказанного пункта понятие «другие лица, исполняющие государственные обязанности» включает государственные и муниципальные должностные лица (например, президента республики, спикера парламента, председателя Конституционного суда, председателя Верховного суда, председателя Государственной счётной палаты, президента Венгерского национального банка, премьер-министра, министров правительства), которые обладают независимыми полномочиями и сферой ответственности и действуют в качестве единоличных учреждений. Лица, которым поручены государственные и муниципальные задачи и сферы ответственности и которые занимают определённые должности, лично отвечают за раскрытие данных, относящихся к ним».
III. ПРИМЕНИМЫЕ МАТЕРИАЛЫ ПО МЕЖДУНАРОДНОМУ И
СРАВНИТЕЛЬНОМУ ПРАВУ
A.
ООН
35. В тексте Венской Конвенции от 1969 г. о праве международных договоров сказано:
Статья 31
Общее правило толкования
«1. Договор должен толковаться добросовестно в соответствии с обычным значением, которое следует придавать терминам договора в их контексте, а также в свете объекта и целей договора.
2. Для целей толкования договора контекст охватывает, кроме текста, включая преамбулу и приложения:
a) любое соглашение, относящееся к договору, которое было достигнуто между всеми участниками в связи с заключением договора;
b) любой документ, составленный одним или несколькими участниками в связи с заключением договора и принятый другими участниками в качестве документа, относящегося к договору.
3. Наряду с контекстом учитываются:
a) любое последующее соглашение между участниками относительно толкования договора или применения его положений;
b) последующая практика применения договора, которая устанавливает соглашение участников относительно его толкования;
c) любые соответствующие нормы международного права, применяемые в отношениях между участниками.
4. Специальное значение придается термину в том случае, если установлено, что участники имели такое намерение».
Статья 32
Дополнительные средства толкования
«Возможно обращение к дополнительным средствам толкования, в том числе к подготовленным материалам и обстоятельствам заключения договора, чтобы подтвердить значение, вытекающее из применения ст. 31, или определить значение, когда толкование в соответствии со ст. 31:
a) оставляет значение двусмысленным или неясным;
b) приводит к результатам, которые являются явно несуразными или неразумными».
36. В ст. 19 Всеобщей декларации прав человека говорится:
«Каждый человек имеет право на свободу убеждений и на свободное выражение их, это право включает свободу беспрепятственно придерживаться своих убеждений и свободу запрашивать, получать и распространять информацию и идеи любыми средствами и независимо от государственных границ».
37. Ст. 19 Международного пакта о гражданских и политических правах (МПГПП), который был принят на Генеральной Ассамблее ООН в Резолюции 2200 A (XXI) от 16 декабря 1966 г., вступил в силу 23 марта 1976 г. и был ратифицирован Венгрией 17 января 1974 г., гласит:
«1. Каждый человек имеет право беспрепятственно придерживаться своих мнений.
2. Каждый человек имеет право на свободное выражение своего мнения; это право включает свободу запрашивать, получать и распространять всякого рода информацию и идеи, независимо от государственных границ, устно, письменно или посредством печати, или художественных форм выражения, или иными способами по своему выбору.
3. Пользование предусмотренными в п. 2 настоящей статьи правами налагает особые обязанности и особую ответственность. Оно может быть, следовательно, сопряжено с некоторыми ограничениями, которые, однако, должны быть установлены законом и являться необходимыми:
a) для уважения прав и репутации других лиц;
b) для охраны государственной безопасности, общественного порядка, здоровья или нравственности населения».
38. В своём Замечании общего порядка № 34 к ст. 19 МПГПП (свобода мнения и выражения), опубликованном 12 сентября 2011 г., Комитет по правам человека ООН заявил следующее:
«Право на доступ к информации
18. В п. 2 ст. 19 подчёркивается право на доступ к информации в распоряжении государственных органов. Такая информация включает записи, находящиеся у государственного органа, независимо от формы, в которой хранится информация, её источника и даты производства. Государственными органами являются органы, указанные в п. 7 этого замечания общего порядка. Назначение таких органов может также включать другие организации, когда они осуществляют государственные функции. Как уже было отмечено, в сочетании со ст. 25 Пакта, право на доступ к информации включает право, обеспечивающее СМИ доступ к информации о государственных делах и право широкой общественности получать информацию от СМИ».
39. В деле Готье против Канады ((Gauthier v. Canada), Уведомление № 633/1995, 5 мая 1999 г.) Комитет по правам человека заявил следующее:
«13.3. Таким образом, вопрос, возникающий перед Комитетом, состоит в том, является ли ограничение доступа автора к помещениям прессы в парламенте нарушением его права запрашивать, получать и распространять информацию в соответствии со ст. 19 Пакта.
13.4. В этой связи Комитет также ссылается на право участвовать в осуществлении государственных дел, изложенное в ст. 25 Пакта, и, в частности, на Замечание общего порядка № 25 (57), в соответствующей части которого сказано: «С целью обеспечения полного соблюдения прав, находящихся под защитой ст. 25, необходима свободная передача информации и идей о государственных и политических вопросах между гражданами, кандидатами и избранными представителями. Это подразумевает свободу прессы и других СМИ, способных комментировать государственные вопросы без цензуры или ограничений и информировать общественность» (Замечание общего порядка № 25, п. 25, принятое
Комитетом 12 июля 1996 г., в сочетании со ст. 19). Это подразумевает, что граждане, в частности, с помощью СМИ, должны обладать широким доступом к информации и возможностью распространять информацию и мнения о деятельности избранных органов и их членов. Однако Комитет признаёт, что такой доступ не должен препятствовать осуществлению функций выборных органов и что государство-участник таким образом
имеет право на ограничение доступа. Однако любые ограничения, наложенные государством-участником, должны соответствовать положениям Пакта.13.5. В настоящем деле государство-участник ограничило право на пользование государственным помещением для СМИ в парламенте, включая право делать заметки во время присутствия на заседаниях парламента для представителей СМИ, которые
являются членами частной организации, Канадской пресс-галереи. Автору отказали в активном (то есть полном) членстве в пресс-галерее. У него было временное членство, которое обеспечивало ему доступ к некоторым (но не ко всем) помещениям организации. Когда нет хотя бы временного членства – нет доступа к помещениям СМИ и нет возможности делать заметки во время заседаний парламента. Комитет отмечает, что государство-участник заявило, что автор не испытывал каких-либо значительных неудобств благодаря техническим достижениям, которые делают информацию о парламентских разбирательствах доступной широкой общественности. Государство-участник утверждает, что он мог доложить о разбирательствах с помощью радиовещания или путём наблюдения за разбирательствами. Однако, учитывая важность доступа к информации о демократическом процессе, Комитет не принимает аргумент государства-участника и считает, что исключение автора является ограничением его прав, гарантируемых в соответствии с п. 2 ст. 19 на доступ к информации…».
40. В деле Токтакунова против Кыргызстана ((Toktakunov v. Kyrgyzstan), Уведомление № 1470/2006, 28 марта 2011 г.) Комитет по правам человека заявил:
«6.3. …Комитет также отмечает, что ссылка на право «запрашивать» и «получать информацию», содержащееся в п. 2 ст. 19 Пакта, включает право лиц получать информацию, находящуюся у правительства, за исключениями, которые допускают ограничения, установленные в Пакте. Он отмечает, что информация должна предоставляться без необходимости доказывать прямую заинтересованность или собственную причастность для её получения, кроме тех случаев, в которых применяется законное ограничение. Комитет также напоминает о своей позиции в отношении прессы и СМИ, которая предполагает право представителей СМИ на доступ к информации о государственных делах и право широкой общественности на получение информации о СМИ. Он также отмечает, что одной из функций прессы и СМИ является создание форумов для общественной дискуссии и составление общественных или частных мнений по вопросам законной общественной заинтересованности, таким как применение смертной казни. Комитет считает, что отправление этих функций не ограничивается СМИ или профессиональными журналистами и что они также могут осуществляться, например, общественными объединениями или частными лицами. Ссылаясь на свои выводы в Уведомлении С. Б. против Кыргызстана (S. B. v. Kyrgyzstan), Комитет также отмечает, что автор в настоящем деле является правовым консультантом правозащитной общественной организации и в этом качестве он может рассматриваться, как обладающий «надзорными» обязанностями по вопросам общественного интереса. В свете вышеизложенного в настоящем Уведомлении Комитет полагает, в силу особого характера запрошенной информации, что автору удалось доказать для целей приемлемости, что он, как отдельный член общественности, напрямую пострадал от отказа властей государства-участника предоставить ему по запросу информацию о применении смертной казни.…
7.4. В этой связи Комитет напоминает свою позицию в отношении прессы и свободы СМИ, состоящую в том, что доступ к информации включает право СМИ на доступ к информации о государственных делах и право широкой общественности получать информацию от СМИ. Комитет считает, что отправление этих функций не ограничивается СМИ или профессиональными журналистами и что они также могут осуществляться общественными объединениями или частными лицами (см. п. 6.3). В случае, когда при исполнении таких «надзорных» обязанностей по вопросам законной общественной заинтересованности объединения или частные лица нуждаются в доступе к информации, находящейся в распоряжении государства, как в настоящем деле, такие запросы об информации подпадают под защиту Пакта, аналогичную той, которая обеспечена прессе. Передача информации
частному лицу может, в свою очередь, позволить ей циркулировать среди общественности, чтобы последняя могла ознакомиться с информацией, получить к ней доступ и оценить её. Таким образом, право на свободу мысли и выражения мнения включает в себя защиту права на доступ к информации в распоряжении государства, которая чётко разделяется на два аспекта, личный и общественный, которые должны быть одновременно гарантированы государством. В этих обстоятельствах Комитет считает, что государство-участник обязано либо предоставить автору требуемую информацию, либо обосновать ограничения права на получение информации, находящейся в его распоряжении, в соответствии с п. 3 ст. 19 Пакта».
41. В деле Рафаэль Родригес Кастаньеда против Мексики ((Rafael Rodríguez Castañeda v. Mexico), Уведомление № 2202/2012, 29 августа 2013 г.) Комитет по правам человека постановил:
«7.6. Комитет отмечает, что, как утверждает автор, он запросил доступ к избирательным бюллетеням, чтобы проанализировать, насколько точно их содержание было отражено в записях избирательного участка и для выявления любых несоответствий, которые могли возникнуть в ходе записи с целью обеспечения прозрачности государственной обработки и оценки избирательных бюллетеней. Институт, однако, предоставил в его распоряжение данные о бюллетенях, составленные случайно выбранными гражданами на каждом избирательном участке 300 избирательных округов страны. В соответствии с национальным законодательством, эти данные отражают количество голосов, отданных за каждого кандидата, количество испорченных и неиспользованных бюллетеней. По закону голоса подсчитываются в присутствии представителей политических партий, а в некоторых случаях и аккредитованных наблюдателей за выборами, и результаты, приходящие с каждого избирательного участка, могут быть оспорены и поданы на пересмотр в вышестоящую инстанцию, как это произошло на выборах президента в 2006 г., когда изначальные результаты были частично пересмотрены Избирательной комиссией.
7.7. Учитывая существование законного механизма для проверки количества голосов, который использовался при рассматриваемом голосовании, тот факт, что автору предоставили данные о бюллетенях, составленных случайно выбранными гражданами на избирательных участках 300 избирательных округов страны, характер информации и необходимость сохранить её целостность, а также сложность предоставления доступа к информации, запрошенной автором, Комитет считает, что отказ в доступе к запрошенной информации в виде избирательных бюллетеней в бумажном виде был направлен на обеспечение целостности
избирательного процесса в демократическом обществе. Эта мера была пропорциональным ограничением со стороны государства-участника, необходимым для охраны общественного порядка в соответствии с законом, а также для осуществления прав избирателей, как закреплено в ст. 25 Пакта. Поэтому в данных обстоятельствах Комитет считает, что факты в его распоряжении не свидетельствуют о нарушении п. 2 ст. 19 Пакта».
42. В соответствующих выдержках из Отчёта Специального докладчика ООН по укреплению и защите права на свободу мнения и выражения перед Генеральной Ассамблеей по вопросу права на доступ к информации, опубликованных 4 сентября 2013 г. (A/68/362), сказано следующее:
«18. Право запрашивать и получать информацию является ключевым элементом права на свободу выражения мнения…
19. Право на доступ к информации имеет много аспектов. Оно охватывает как общее право общественности на доступ к информации, представляющей общественный интерес, из различных источников, так и право СМИ на доступ к информации, а также право отдельных лиц запрашивать и получать информацию, интересующую общественность или касающуюся их лично, которая может повлиять на их индивидуальные права. Как отмечалось ранее, право на свободу мнений и их свободное выражение гарантирует другие права (A/HRC/17/27,
22), и доступ к информации часто имеет
большое значение для лиц, стремящихся осуществить другие права».
43. Совместная декларация от 6 декабря 2004 г., провозглашённая Специальным докладчиком ООН по укреплению и защите права на свободу мнений и их свободное выражение, Представителем по свободе СМИ Организации по безопасности и сотрудничеству в Европе и Специальным докладчиком по вопросам свободы выражения мнения Организации американских государств содержит следующий отрывок:
«Право на доступ к информации, находящейся в распоряжении государственных властей, является основополагающим правом человека, которое должно осуществляться на национальном уровне посредством всеобъемлющего законодательства (например, законов о свободе информации), основанного на принципе максимального раскрытия, устанавливая презумпцию того, что любая информация доступна и подлежит лишь узкому набору исключений».
B. Совет Европы
1. История составления статьи 10
44. В тексте, подготовленном комитетом Консультативной ассамблеи Совета Европы о правовых и административных вопросах и вошедшем в окончательную редакцию статьи 10 Конвенции, говорится:
«В этой Конвенции государства-участники возьмут на себя обязанность обеспечить всем лицам, проживающим на их территории, …свободу мнений и их выражения в соответствии со ст. 19 Декларации Организации Объединённых Наций».
45. Предварительный проект Конвенции, подготовленный Комитетом экспертов на его первом заседании (2-8 февраля 1950 г.), предусматривал в п. 6 ст. 2 (почти полностью повторявшей ст. 19 Всеобщей декларации) следующее:
«Каждый человек имеет право на свободу мнений и их свободное выражение: это право включает свободу придерживаться мнения без вмешательства, а также запрашивать, получать и распространять информацию и идеи с помощью любых СМИ и независимо от границ».
46. На втором заседании Комитета экспертов (6-10 марта 1950 г.), представитель Великобритании предложил заменить п. 6 ст. 2 предварительного проекта статьёй 11, сформулированной так:
«Каждый человек имеет право на свободу мысли и свободу выражения мнения без правительственного вмешательства; эти права должны включать свободу придерживаться своего мнения, а также получать и распространять информацию и идеи без правительственного вмешательства, независимо от границ, в устной, письменной или печатной форме, в виде произведений искусства или должным образом лицензированных визуальных или звуковых устройств…».
47. Проект Конвенции, представленный Комитету министров Комитетом экспертов в итоге его работы, содержал две статьи, соответствующие ныне настоящей статье 10 Конвенции. В альтернативном проекте, составленном на основе метода перечисления прав и свобод, подлежащих защите, п. 6 ст. 2 почти полностью
повторял п. 6 ст. 2 предварительного проекта Комитета экспертов и ст. 19 Всеобщей декларации. С другой стороны, формулировка статьи 10 в альтернативном проекте, составленном с использованием метода точного определения прав и свобод, подлежащих защите, была очень близка формулировке статьи 11, предложенной Великобританией.
48. Конференция старших должностных лиц (8-17 июня 1950 г.), созванная Комитетом министров, приняла метод точного определения в качестве основы своей работы, и было достигнуто соглашение относительно текста статьи 10 в следующем виде:
«Каждый человек имеет право на свободу выражения мнения. Это право включает свободу придерживаться своего мнения, а также получать и распространять информацию и идеи без правительственного вмешательства, независимо от границ, в устной, письменной или печатной форме, в виде произведений искусства или должным образом лицензированных визуальных или звуковых устройств…».
49. Статья 10 получила свою окончательную форму на основе вышеприведённого текста.
2. Прочие материалы Совета Европы, касающиеся толкования статьи 10
50. Рекомендация № 582 о средствах массовой информации и правах человека, принятая Парламентской ассамблеей Совета Европы 23 января 1970 г., побуждала Комитет экспертов по правам человека к рассмотрению и составлению рекомендаций:
по «…расширению права на свободу информации, предусмотренного статьёй 10 Европейской конвенции о защите прав человека, путём составления протокола или иным способом для включения в него свободы запрашивать информацию (которая включена в п. 2 ст. 19 Пакта ООН о гражданских и политических правах); у государственных властей должна быть соответствующая обязанность обеспечивать доступность информации, имеющей общественный интерес, с соблюдением соответствующих ограничений».
51. На 44-ом заседании, проводившемся с 10 по 14 ноября 1975 г., Комитет экспертов по правам человека назначил подкомитет для проведения анализа вопроса о расширении сферы прав человека, закреплённых в Европейский конвенции о защите прав человека и её Протоколах, со ссылкой на Пакт ООН о гражданских и политических правах. Руководящий комитет по правам человека (РКПЧ) принял предварительный проект заключительного отчёта о деятельности, содержавший проект Протокола № 6 к Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод и проект Пояснительного доклада по проекту Протокола 28 ноября 1980 г. (документ РКПЧ (80) 28). В соответствующей части проекта Протокола говорится:
Статья 6
«Право на свободу выражения мнения, упомянутое в статье 10 Конвенции, должно включать, в дополнение к свободам, указанным во втором предложении пункта 1 этой статьи, свободу запрашивать информацию. Положения пункта 2 статьи 10 и статья 16 Конвенции также должны применяться к свободе запрашивать информацию».
В соответствующей части объяснительного доклада к Протоколу сказано:
Статья 6
«1. В соответствии со статьёй 10 Конвенции и статьёй 19 (2) Международного пакта о гражданских и политических правах, свобода выражения мнения включает свободу получать и распространять информацию и идеи независимо от границ. Однако в статье 19 (2) Пакта также упоминается свобода «запрашивать» информацию и идеи, которой нет в статье 10 Конвенции. Чтобы развеять любые сомнения, которые могут возникнуть в этом отношении, статья 6 Протокола приводит Конвенцию в соответствие с Пактом по этому вопросу.
2. Эта статья распространяет статью 10 Конвенции и на право на свободу запрашивать информацию. Право на свободу запрашивать информацию не налагает никаких обязательств по предоставлению информации, которая может запрашиваться, на государственные органы.
3. Эта свобода может подлежать ограничениям, подобным тем, которые предписываются в пункте 2 статьи 10 и в статье 16 Конвенции, включая ограничения в соответствии с существующими национальными законами, касающимися соблюдения государственной и служебной тайны».
Европейская комиссия по правам человека изложила свои наблюдения о проекте Протокола следующим образом (документ DH (81) 3):
Статья 6
«19. Эта статья является хорошим примером упомянутой в пункте 2 опасности того, что поправка, направленная на уточнение существующего положения, может дать аргумент в пользу ограничительного толкования соответствующего положения.
20. Верно, что в настоящей формулировке статьи 10 Конвенции не упоминается свобода запрашивать информацию, но нельзя исключить, что такая свобода подразумевается среди свобод, которые она защищает. В этом контексте Комиссия напоминает, что в своём решении по делу Sunday Times (§ 66) Европейский суд по правам человека признал, что статья 10 гарантирует право общественности на информацию, сообразную действительности. Комиссия со своей стороны утверждала, что, хотя эта статья в первую очередь предназначена для обеспечения доступа к сведениям общего характера, нельзя исключить, что при определённых обстоятельствах она включает право на доступ к документам, которые не являются общедоступными (№ 8383/78, DR 17, стр. 227, 228 и 230).
Поэтому было бы разумнее отказаться от формального провозглашения, на которое нацелена статья 6 проекта, и оставить возможность совершенствования судебного толкования статьи 10 в её настоящем виде.
Кроме того, второе предложение статьи 6 представляется излишним с учётом положения статьи 13 (1) проекта».
Статья 6
«15. Суд считает, что свобода получать информацию, гарантируемая статьёй 10 Конвенции, подразумевает свободу запрашивать информацию. Кроме того, по мнению Суда, очевидно, что поиск информации (и её получение и распространение) в любом случае должен осуществляться законными средствами. Суд также отмечает, и это отражено в объяснительном докладе (второе предложение пункта 2), что свобода запрашивать информацию не подразумевает какое-либо обязательство по её предоставлению со стороны власти – это право получать информацию, а не право на её предоставление».
В запросе о мнении Комитета министров о дополнительном Протоколе к Европейской конвенции о защите прав человека, в котором приводится список гражданских и политических прав, изложенных в Конвенции, и направленном в Парламентскую ассамблею (документ 5039, 7 февраля 1983 г.), содержится следующее объяснение:
«Наконец, РКПЧ обсудил принцип «свободы запрашивать информацию», включение которого в пункт 1 статьи 10 Конвенции уже было санкционировано Комитетом министров. РКПЧ отметил, что это положение было включено в предварительный проект Протокола, но после повторного рассмотрения в свете различных соображений, представленных, в частности, Европейской комиссией и Судом по правам человека, было принято решение не оставлять данное положение, поскольку можно было обоснованно полагать, что «свобода запрашивать информацию» уже является составной частью свободы получать информацию, обеспеченной в пункте 1 статьи 10 Конвенции. По-видимому, эта точка зрения подтверждается прецедентным правом Комиссии и Суда и особенно решением, вынесенным по делу Sunday Times».
Докладчик Парламентской ассамблеи по проекту Протокола к Конвенции о защите прав человека и основных свобод с расширенным списком политических и гражданских прав, изложенных в Конвенции (документ 5106, 9 сентября 1983 г.), заявил в Пояснительном меморандуме о свободе запрашивать информацию следующее:
«21. Руководящий комитет выдвинул вопрос о «свободе запрашивать информацию», которая, как уже согласился Комитет министров, должна быть включена в пункт 1 статьи 10 Конвенции. Учитывая замечания Европейской комиссии и Суда по правам человека, было решено не вносить такое положение в Протокол. Комиссия и Суд решили, что свобода запрашивать информацию может обоснованно считаться уже включённой в свободу получать информацию, гарантируемую пунктом 1 статьи 10 Конвенции. Прецедентное право Комиссии и Суда подтверждает эту точку зрения.
22. Я считаю, учитывая вышесказанное, что это право не должно быть формально включено в статью 10 Конвенции и что у органов Конвенции должны оставаться любые возможности для расширения толкования этой статьи».
3. Материалы Совета Европы, касающиеся доступа к официальным документам и защиты персональных данных
52. 21 февраля 2002 г. была принята Рекомендация Rec (2002)2 Комитета министров государствам-членам о
доступе к официальным документам. В соответствующей части Рекомендации говорится следующее:
«Комитет Министров…
Принимая во внимание, в частности, ст. 19 Всеобщей декларации прав человека; статьи 6, 8 и 10 Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод; Конвенцию ООН о доступе к информации, участии общественности в процессе принятия решений и доступе к правосудию по вопросам, касающимся окружающей среды (принятую в датском Орхусе 25 июня 1998 г.); Конвенцию о защите личности в связи с автоматической обработкой персональных данных от 28 января 1981 г. (ЕТS N 108); Декларацию о свободе самовыражения и информации, принятую 29 апреля 1982 г.; а также Рекомендацию № (81) 19 о доступе к информации, находящейся в распоряжении государственных органов; Рекомендацию № (91) 10 о
передаче третьим лицам персональных данных, находящихся в распоряжении государственных органов; Рекомендацию № (97) 18 о защите персональных данных, собираемых и обрабатываемых в статистических целях; и Рекомендацию № (2000) 13 о европейской политике в отношении доступа к архивам,…
Рекомендует правительствам государств-участников руководствоваться в своей законотворческой и правоприменительной деятельности принципами, изложенными в данной рекомендации…».
III. Основной принцип
доступа к официальным документам
Государства-участники должны гарантировать право каждого человека по его требованию на доступ к официальным документам, находящимся в распоряжении органов государственной власти. Данный принцип следует применять без дискриминации по какому-либо признаку, в том числе по признаку национальной принадлежности.
IV. Возможные ограничения
доступа к официальным документам
1. Государства-участники вправе ограничивать право доступа к официальным документам. Ограничения должны быть четко установлены законом, являться необходимыми в демократическом обществе и быть соразмерными целям защиты:
i) национальной безопасности, обороны и международных отношений,
ii) общественной безопасности,
iii) профилактики, расследования и судебного преследования преступной деятельности,
iv) неприкосновенности личной жизни и других законных частных интересов,
v) коммерческих и иных экономических интересов, как частных, так и государственных,
vi) равенства сторон в ходе судебного разбирательства,
vii) природы,
viii) инспекционных, контрольных и наблюдательных функций органов государственной власти,
ix) экономической, кредитно-денежной и валютной политики государства,
x) конфиденциальности обсуждений в ходе подготовки какого-либо вопроса внутри органа государственной власти либо между такими органами.
2. В доступе к документу может быть отказано в случае, если разглашение информации, содержащейся в официальном документе, может нанести ущерб хотя бы одному из интересов, перечисленных в пункте 1, если только не наличествует преобладающий общественный интерес в обнародовании такой информации…».
53. Конвенция Совета Европы по доступу к официальным документам (открытая для подписания 18 июня 2009 г.), которая пока была ратифицирована семью государствами-членами (Босния и Герцеговина, Финляндия, Венгрия, Литва, Черногория, Норвегия и Швеция) и которая вступит в силу в первый день месяца, следующего за окончанием трёх месяцев после дня, в который десять государств-членов Совета
Европы выразят своё согласие использовать Конвенцию в качестве руководства, содержит в себе следующее:
Статья 2. Право доступа к
официальным документам«1. Каждая из сторон должна гарантировать право каждого человека по его требованию, без дискриминации по какому-либо признаку, на доступ к официальным документам, находящимся в распоряжении органов государственной власти.
2. Каждая из сторон должна принять необходимые меры в отношении своего национального законодательства для эффективной реализации положений по доступу к официальным документам, предусмотренных настоящей Конвенцией.
3. Такие меры должны быть приняты не позднее вступления настоящей Конвенции в силу в отношении соответствующей стороны».
Статья 3. Возможные ограничения
доступа к официальным документам
«1. Каждая из сторон вправе ограничивать право доступа к официальным документам. Ограничения должны быть четко установлены законом, являться необходимыми в демократическом обществе и быть соразмерными целям защиты:
a) национальной безопасности, обороны и международных отношений;
b) общественной безопасности;
c) профилактики, расследования и судебного преследования уголовной деятельности;
d) дисциплинарного расследования;
e) инспекционных, контрольных и наблюдательных функций органов государственной власти;
f) неприкосновенности частной жизни и других правомерных личных интересов;
g) коммерческих и иных экономических интересов;
h) экономической, кредитно-денежной и валютной политики государства;
i) равенства сторон в ходе судебного разбирательства и эффективного отправления правосудия;
j) окружающей среды;
k) или конфиденциальности обсуждений в ходе подготовки какого-либо вопроса внутри органа государственной власти либо между такими органами.
При необходимости сторона при подписании или при депонировании своей ратификационной грамоты или документа о принятии, утверждении или присоединении вправе заявить в декларации на имя Генерального секретаря Совета Европы, что переписка с членами правящей династии или главой государства может быть также включена в список допустимых ограничений.
2. В доступе к информации, содержащейся в официальном документе, может быть отказано в случае, если её разглашение нанесёт или может нанести ущерб хотя бы одному из интересов, перечисленных в пункте 1, если только не наличествует преобладающий общественный интерес в обнародовании такой информации.
3. Сторонам следует рассмотреть вопрос об установлении временных сроков, по истечении которых упомянутые в пункте 1 ограничения перестают действовать».
Статья 4. Запрос на получение
доступа к официальным документам
«1. Лицо, запрашивающее официальный документ, не обязано указывать причины, по которым оно желает получить доступ к этому официальному документу».
Статья 5. Обработка запросов на
получение доступа к официальным документам
«1. Орган государственной власти по мере возможности должен помочь лицу, обратившемуся к нему с запросом, идентифицировать запрашиваемый официальный документ.
2. Запрос на предоставление доступа к официальному документу должен рассматриваться любым государственным органом, в распоряжении которого имеется этот документ. Если орган государственной власти не располагает запрашиваемым официальным документом или не уполномочен обрабатывать данный запрос, ему следует, насколько это возможно, направить лицо, обратившееся с запросом, к органу государственной власти, в компетенции которого находится рассмотрение такого запроса.
3. Запросы на получение доступа к официальным документам должны рассматриваться на основе принципа равенства.
4. Запрос на получение доступа к официальному документу должен рассматриваться оперативно. Решение должно быть принято, доведено до запрашивающего лица и исполнено в разумные сроки, которые установлены заранее.
5. В доступе к официальному документу может быть отказано:
i) если, несмотря на помощь органа государственной власти, запрос остается слишком неопределенным, для того чтобы можно было определить официальный документ;
ii) или если запрос является отчётливо необоснованным.
6. Орган государственной власти, полностью или частично отказавший в доступе к официальному документу, должен указать основания для такого отказа. Запрашивающее лицо вправе получить по требованию письменное обоснование такого отказа от органа государственной власти».
54. Конвенция Совета Европы о защите физических лиц при автоматизированной обработке персональных данных (которая вступила в силу 1 октября 1985 г.) содержит следующие отрывки:
Статья 2. Определения
«Для целей настоящей Конвенции:
«персональные данные» означают любую информацию об определенном или поддающемся определению физическом лице (субъект данных)…».
Статья 5. Качество данных
«Персональные данные, подвергающиеся автоматизированной обработке:
a) собираются и обрабатываются на справедливой и законной основе;
b) хранятся для определенных и законных целей и не используются иным образом, несовместимым с этими целями;
c) являются адекватными, относящимися к делу и не чрезмерными для целей их хранения;
d) являются точными и, когда это необходимо, обновляются;
e) сохраняются в форме, позволяющей удостоверить субъекты данных не дольше, чем это требуется для целей хранения этих данных»
Статья 9. Изъятия и ограничения
«1. Изъятия из положений статей 5, 6 и 8 настоящей Конвенции допускаются только в пределах, определенных в настоящей статье.
2. Отступление от положений статей 5, 6 и 8 настоящей Конвенции допускается, когда такое отступление предусматривается законодательством стороны и является необходимой в демократическом обществе мерой, принимаемой в интересах:
<…>
b) защиты субъекта данных или прав и свобод других лиц».
C. Европейский союз
55. Хартия Европейского союза об основных правах гласит:
Статья 11
Свобода выражения мнений и свобода информации«1. Каждый человек имеет право на свободу выражения мнений. Данное право включает в себя свободу придерживаться собственных взглядов и свободу получать или распространять информацию и идеи без вмешательства со стороны публичных властей и вне зависимости от государственных границ.
2. Обеспечиваются свобода и плюрализм массовой информации».
Статья 42
Право на доступ к документам«Каждый гражданин или гражданка Союза либо каждое физическое или юридическое лицо, проживающее или имеющее юридический адрес в государстве-члене, имеет право доступа к документам Европейского парламента, Совета и Комиссии».
56. Регламент (EC) № 1049/2001 Европейского парламента и Совета Европы от 30 мая 2001 г. общего доступа к документам Европейского парламента, Совета Европы и Европейской комиссии гласит:
Статья 2
Бенефициары и сфера действия«1. Любой гражданин Союза и любое физическое или юридическое лицо, проживающее или зарегистрированное на территории государства-члена ЕС, имеет право доступа к документам учреждений при соблюдении принципов, условий и ограничений, установленных в этом Регламенте.
2. Учреждения могут, в соответствии с теми же принципами, условиями и ограничениями, предоставить доступ к документам любому физическому или юридическому лицу, не проживающему или не зарегистрированному на территории государства-члена ЕС.
3. Регламент должен применяться ко всем документам учреждения, иными словами, документам, составленным или полученным учреждением и находящимся в его владении, и касающимся всех сфер деятельности Европейского союза».
Статья 4
Исключения«1. Учреждения могут отказать в доступе к документу в случаях, когда раскрытие информации может повредить защите:
<…>
b) неприкосновенности частной жизни и целостности физического лица, в частности, в соответствии с законодательством cообщества о защите персональных данных».
57. В Директиве 95/46/EC Европейского парламента и Совета Европы от 24 октября 1995 г. о защите прав физических лиц при обработке персональных данных сказано:
Статья 2
Определения«Для целей этой Директивы:
a) «персональные данные» означают любую информацию, связанную с определённым
или поддающимся определению физическим лицом (субъект данных); поддающимся
определению лицом является лицо, чья личность может быть удостоверена прямо или
косвенно, в частности, посредством ссылки на идентификационный номер или на
один или несколько признаков, присущих его физической, психологической, умственной,
экономической, культурной или социальной идентичности;b) «обработка персональных данных» (обработка) означает любую операцию или набор операций, выполняемых с персональными данными, как автоматическими средствами, так и без таковых, таких как сбор, запись, организация, хранение, актуализация или изменение, извлечение, консультирование, использование, раскрытие посредством передачи, распространения или предоставления иного доступа, группировка, блокирование, стирание или разрушение;
<…>».
Статья 9
Обработка персональных данных и свобода выражения«Государства-участники установят освобождения или отступления от положений настоящей главы, главы IV и главы VI для обработки персональных данных, осуществляемые исключительно в целях журналистики или в целях художественного или литературного творчества, только если они необходимы для применения права на неприкосновенность частной жизни с правилами, регулирующими свободу слова».
58. Суд Европейского союза (Большая палата) в своём постановлении от 9 ноября 2010 г. в Объединённых делах C-92/09 и C‑93/09, Фолькер и Маркус Шеке Гбр (Volker und Markus Schecke Gbr) и Хартмут Айферт против земли Гессен (Hartmut Eifert v. Land Hessen) постановил следующее:
«48. Право на защиту персональных данных, однако, не является абсолютным правом, но должно рассматриваться с точки зрения своей функции в обществе…
85. …Необходимо иметь в виду, что учреждения обязаны до раскрытия информации в отношении физического лица уравновешивать интересы Европейского союза в обеспечении прозрачности своих действий и нарушении прав, признанных статьями 7 и 8 Хартии. Цель прозрачности не может получать автоматическое предпочтение и превышать право на защиту персональных данных…, даже если на карту поставлены важные экономические интересы».
59. В своём постановлении от 29 июня 2010 г. Суд Европейского союза (Большая палата) в деле C-28/08 P, Комиссия против «Бавариан Лагер» (Commission v. the Bavarian Lager Co. Ltd) постановил относительно требования компании о получении полного доступа к протоколу заседания следующее:
«76. Суд постановляет, что, опубликовав отредактированный вариант протокола заседания от 11 октября 1996 г., из которого были изъяты фамилии пяти участников, Комиссия не нарушила положения Регламента № 1049/2001 и полностью выполнила обязательство по соблюдению открытости.
77. Выдвинув требование о том, чтобы «Бавариан Лагер» определила необходимость в передаче персональных данных тех пяти лиц, которые не дали своего согласия, Комиссия выполнила положения ст. 8 (б) Регламента № 45/2001.
78. Поскольку «Бавариан Лагер» не представила никакого ясного и законного обоснования или сколько-нибудь убедительного довода, чтобы доказать необходимость в передаче персональных данных, Комиссия не в состоянии соотнести различные интересы затронутых сторон. А также у неё не было возможности проверить (как того требует ст. 8 (b) Регламента № 45/2001), были ли основания полагать, что законные интересы субъектов данных могли быть нарушены.
79. Из вышеизложенного следует, что Комиссия была вправе отклонить требование о получении доступа ко всему протоколу заседания от 11 октября 1996 г.».
D. Межамериканский суд по правам человека
60. Ст. 13 (Свобода мысли и выражения) Американской конвенции по правам человека устанавливает inter alia, что:
«1. Каждый человек имеет право на свободу мысли и выражения. Это право включает свободу запрашивать, получать и распространять всякого рода информацию и идеи независимо от государственных границ, устно, письменно или посредством печати, или художественных форм выражения, или иными способами по своему выбору».
61. В деле Клод Реес и др. против Чили ((Claude Reyes et al. v. Chile), постановление от 19 сентября 2006 г.), Межамериканский суд постановил, что:
«…Явно предусмотрев право «запрашивать» и «получать» информацию, ст. 13 Конвенции защищает право всех лиц запрашивать доступ к информации в распоряжении государства, за исключением ограничений, закреплённых в Конвенции. Соответственно, эта статья защищает право физического лица на получение такой информации и позитивное обязательство государства предоставить её так, чтобы у физического лица был доступ к такой информации или чтобы оно получило ответ, содержащий оправдание в случаях, когда по какой-либо причине государству позволяется ограничить доступ к информации в конкретном деле. Информация должна предоставляться без необходимости доказывать собственную прямую заинтересованность или личное участие для её получения, за исключением случаев, в которых применяются законные ограничения. Передача информации частному лицу может, в свою очередь, позволить ей циркулировать среди общественности, чтобы последняя могла ознакомиться с информацией, получить к ней доступ и оценить её.
Таким образом, право на свободу мысли и выражения мнения включает защиту права на доступ к информации, находящейся в распоряжении государства, которое в свою очередь имеет два измерения права на свободу мысли и выражения, личное и социальное, которые должны быть одновременно гарантированы государством».
D. Африканская система защиты прав человека
62. Ст. 9 Африканской хартии по правам человека и народов предусматривает следующее:
«1. Каждый человек имеет право получать информацию.
2. Каждый человек имеет в рамках закона право выражать и распространять свое мнение».
63. Декларация принципов свободы выражения мнения в Африке, принятая Африканской
комиссией по правам человека и народов и опубликованная 23 октября 2002 г., гласит:
I
Гарантия свободы выражения мнения«1. Свобода выражения мнения и информации, в том числе право на поиск, получение и распространение информации и идей… является основным и неотъемлемым правом человека и необходимым компонентом демократии.
2. Каждый человек должен иметь равные возможности в осуществлении права на выражение мнения и на доступ к информации без дискриминации».
IV
Свобода информации«1. Государственные органы хранят информацию не для себя, а в интересах общественного блага, и каждый имеет право на получение этой информации, при условии соблюдения чётко определённых правил, установленных законом.
2. Право на информацию должно гарантироваться законодательством в соответствии со следующими принципами:
● каждый человек имеет право на доступ к информации, находящейся в распоряжении государственных органов;
● каждый человек имеет право на доступ к информации в распоряжении частных организаций, которая необходима для осуществления или защиты любого права;
● любой отказ в раскрытии информации должен подлежать обжалованию в независимый орган и/или суды;
● государственные органы обязаны, даже в отсутствие запроса, активно публиковать важную информацию, представляющую значительный общественный интерес;
● никто не должен подвергаться каким-либо санкциям за добросовестное предоставление информации о правонарушениях или о том, что несёт серьезную угрозу здоровью, безопасности или окружающей среде, за исключением тех случаев, когда введение санкций служит законным интересам и необходимо в демократическом обществе;
● в законы о секретности должны быть внесены поправки, необходимые для соблюдения принципов свободы информации.
3. Каждый человек имеет право на доступ, обновление или другое исправление его персональной информации, если она хранится государственными или частными органами».
F. Сравнительное право
64. Из материалов, имеющихся в распоряжении Суда, по законодательству государств-членов Совета Европы следует, что все тридцать один опрошенный участник, за исключением Люксембурга, признают право доступа к информации и/или официальным документам, находящимся в распоряжении государственных органов. Также создаётся впечатление, что в большинстве государств-членов право доступа к информации и/или документам, по-видимому, не ограничено исполнительной ветвью власти, а распространяется и на информацию и/или документы, находящиеся в распоряжении законодательной или судебной ветвей власти, и даже на государственные компании и частные организации, которые выполняют государственные функции или получают существенное государственное финансирование. Все законы, касающиеся доступа к информации, содержат изложение категорий информации, которая может быть изъята из открытого оборота. В некоторых странах проводится проверка на соответствие государственным интересам, которая требует от государственных органов власти и надзорных органов уравновесить интерес в изъятии информации с общественным интересом в её раскрытии.
ПРАВО
I. ПРЕДПОЛАГАЕМОЕ НАРУШЕНИЕ СТАТЬИ 10 КОНВЕНЦИИ
65. НПО-заявитель утверждала, что отказ органов власти в предоставлении доступа к информации, запрашиваемой ею у некоторых отделений полиции, являлся нарушением прав, закреплённых в статье 10 Конвенции, где говорится:
«1. Каждый имеет право свободно выражать свое мнение. Это право включает свободу придерживаться своего мнения и свободу получать и распространять информацию и идеи без какого-либо вмешательства со стороны публичных властей и независимо от государственных границ. Настоящая статья не препятствует государствам осуществлять лицензирование радиовещательных, телевизионных или кинематографических предприятий.
2. Осуществление этих свобод, налагающее обязанности и ответственность, может быть сопряжено с определенными формальностями, условиями, ограничениями или санкциями, которые предусмотрены законом и необходимы в демократическом обществе в интересах национальной безопасности, территориальной целостности или общественного порядка, в целях предотвращения беспорядков или преступлений, для охраны здоровья и нравственности, защиты репутации или прав других лиц, предотвращения разглашения информации, полученной конфиденциально, или обеспечения авторитета и беспристрастности правосудия».
66. Правительство оспорило этот довод.
A. Предварительное возражение
Правительства, касающееся совместимости ratione materiae с положениями Конвенции
1. Представления сторон в Большую палату
67. Правительство усомнилось в применимости статьи 10 Конвенции к жалобе НПО-заявителя и призвало Суд объявить жалобу неприемлемой как несовместимую ratione materiae с положениями Конвенции. На его взгляд, статья 10 Конвенции предполагала только свободу получать и распространять информацию, тогда как любая ссылка на «свободу запрашивать» информацию была намеренно опущена из текста статьи 10 в процессе её составления, в отличие от ст. 19 Всеобщей декларации прав человека и ст. 19 Международного пакта о гражданских и политических правах.
68. НПО-заявитель возразила, что согласно практике Суда статья 10 применима в обстоятельствах настоящего дела. По мнению НПО-заявителя, если доступ к информации не был включён в право получать
и распространять информацию и право на свободу выражения мнения, государства могли бы легко выхолостить эти права, запретив доступ к важным данным по вопросам, представляющим общественный интерес. Доступ к информации являлся conditio sine qua non для действенного осуществления права на свободу выражения мнения, так же как и без доступа к суду право на справедливый суд теряло
бы смысл (см. Голдер против Соединённого Королевства (Golder v. the United Kingdom), 21 февраля 1975 г., § 35, серия A, № 18). НПО-заявитель утверждала, что доступ к информации был неотъемлемой частью права
на свободу выражения мнения, поскольку отказ в доступе к данным препятствует осуществлению этой свободы.
69. Правительство Великобритании, вступив в разбирательства, утверждало, что статья 10 Конвенции неприменима в обстоятельствах настоящего дела. Оно призвало Суд принять во внимание подготовительные материалы и практику, последовавшую за постановлением в деле Леандера против Швеции ((Leander v. Sweden), 26 марта 1987 г., серия A, № 116).
70. Организации Media Legal Defence Initiative, Campaign for Freedom of Information, ARTICLE 19, Access to Information Programme и Hungarian Civil Liberties Union заняли позицию, согласно которой право на свободу выражения мнения включает в себя право доступа к информации, делавшее статью 10 применимой в настоящем деле.
2. Оценка Суда
71. Главным вопросом, на который необходимо ответить в настоящем деле, является вопрос о том, может ли статья 10 Конвенции быть истолкована как гарантирующая НПО-заявителю право доступа к информации, находящейся в распоряжении государственных органов власти. Таким образом, Суд призван вынести
решение о том, привёл ли отказ на запрос Заявителя о получении информации в обстоятельствах дела к вмешательству в осуществление его прав на получение и распространение информации, закреплённых в статье 10.
Таким образом, вопрос о том, подпадает ли нарушение, обжалованное НПО-заявителем, под действие статьи
10, непосредственно связан с существом этой жалобы. Соответственно, Суд считает, что возражение Правительства следует объединить с существом жалобы.
72. Суд отмечает, что эта жалоба не является явно необоснованной с точки зрения пункта 3 (a) статьи 35 Конвенции и что она не является неприемлемой на каких-либо иных основаниях, и поэтому должна быть объявлена приемлемой.
B. Существо дела
1. Представления сторон в Большую палату
a) Правительство
73. Правительство утверждало, что статья 10 Конвенции неприменима в данном деле, поскольку выводы, сделанные в деле Таршашаг а Сабадшагьогокерт против Венгрии ((Társaság a Szabadságjogokért v. Hungary), № 37374/05, § 14, апрель 2009 г., далее Таршашаг), не могли иметь решающего значения в настоящем случае. В этом деле, за отсутствием возражений со стороны Правительства, от Суда не требовалось изучать вопрос о применимости статьи 10. Оно добавило, что его уступка в отношении применимости статьи 10 в деле Таршашаг объяснялась исключительно соображениями, вытекавшими из национального законодательства, и не могла служить основанием для расширения Конвенции в сферы, на которые её действие не распространялось.
74. Оно далее отметило, что Комитет министров принял отдельную Конвенцию, касавшуюся исключительно права доступа к официальным документам, что указывает на то, что составители статьи 10 не имели намерения включать в Конвенцию о защите прав человека и основных свобод право запрашивать информацию в органах государственной власти.
75. Тот факт, что Высокие Договаривающиеся Стороны ввели в своё национальное законодательство право запрашивать информацию, не мог служить основанием для вывода о том, что это право подпадает под действие гарантий статьи 10, поскольку государства в своих национальных правовых системах вправе применять защиту прав человека на более высоком уровне, чем уровень Конвенции.
76. Право доступа к информации было автономным правом, направленным на повышение прозрачности и хорошее управление, являясь просто вспомогательным средством по отношению к праву на свободу выражения мнения. С его точки зрения, ни подход к Конвенции как к «живому инструменту», ни наличие общеевропейского консенсуса, отражённого в принятии законов о свободе информации в национальных правовых системах, не могли дать основание считать, что статья 10 Конвенции подразумевает такое право.
77. По мнению Правительства, отказ в раскрытии запрашиваемых персональных данных не помешал проведению какого-либо общественного обсуждения, поскольку эта информация не была необходима ни для того, чтобы НПО-заявитель выразила своё мнение по общественно значимому вопросу, ни для того, чтобы сделать выводы относительно целесообразности системы назначения государственных защитников.
78. Даже если Суд заключит, что статья 10 применима в обстоятельствах настоящего дела, по мнению Правительства, вмешательство в осуществление права Заявителя на свободу выражения мнения было в любом случае оправдано согласно пункту 2 статьи 10 Конвенции.
79. Фамилии назначенных адвокатов являлись персональными данными, которые могли быть раскрыты, только если того требовал закон. Правительство поддержало заключение Верховного суда о том, что адвокаты не являются лицами, осуществляющими государственные полномочия от лица правоохранительных органов, которые их назначили, или от своего собственного имени, и не могут рассматриваться как «другие лица, исполняющие государственные обязанности» по ст. 19 (4) Закона о защите данных. Оно также подчеркнуло, что толкование, приведённое Верховным судом в настоящем деле, было предсказуемо в свете рекомендации Уполномоченного парламентской комиссии по защите данных и что это толкование было последовательно во всех последующих подобных делах.
80. Поэтому, с его точки зрения, отсутствовало правовое основание для распоряжения о раскрытии информации о назначении государственных защитников; другими словами, отказ обнародовать требуемую информацию был предписан законом.
81. Правительство полагало, что ограничение доступа к запрошенной информации служило законной цели защиты прав других лиц. Защита персональных данных представляла собой законную цель сама по себе, независимо от того, была ли репутация затронутого лица тоже поставлена на карту. Эта мера могла также
рассматриваться, как необходимая, для защиты репутации других людей по смыслу статьи 10, так как результаты исследования, проведенного НПО-заявителем, отрицательно характеризовали работу назначенных адвокатов.
82. По вопросу соразмерности
Правительство подчеркнуло, что даже если бы Суд сделал вывод о том, что существует положительное обязательство со стороны государства способствовать осуществлению свободы выражения мнения, государства должны иметь широкие рамки усмотрения, предоставляя доступ к запрашиваемой информации. Эти рамки ограничены только первоочерёдной заинтересованностью заявителя в подкреплении своих утверждений фактами для того, чтобы избежать гражданской или уголовной ответственности за утверждения, касающиеся осуществления государственных полномочий, и в случаях, когда у заявителя нет никаких альтернативных способов получения необходимой информации.
83. Более того, государство не обязано передавать информацию, содержащую персональные сведения, если раскрытие такой информации не оправдано острой общественной потребностью. Любые положительные обязательства по статье 10 следует рассматривать в свете обязательств органов власти соблюдать и обеспечивать пользование правами, закреплёнными в Конвенции, и уравновешивать не только частные и государственные интересы, но также и противоборствующие частные интересы – в настоящем деле право НПО-заявителя получать информацию по статье 10 и право адвоката на уважение частной жизни по статье 8. Кроме того, любое ограничение прав государственных защитников по статье 8 должно рассматриваться узко. В противоположность этому толкование выражения «другие лица, исполняющие государственные обязанности», предложенное НПО-заявителем, создаёт крайне неопределённое исключение из права на защиту персональных данных, которое не будет оправдано по статье 8 Конвенции.
84. Далее, НПО-заявитель имела возможность использовать другие средства получения необходимой информации, не настаивая на раскрытии персональных данных. Она могла запросить анонимные статистические данные или прибегнуть к другим средствам, например, связавшись с Главным управлением полиции для того, чтобы оценить процедуру назначения адвокатов.
85. Правительство утверждало, что пресса и неправительственные организации не могут пользоваться одинаковой степенью защиты, поскольку первая была связана профессиональными правилами, тогда как последние нельзя считать ответственными за точность своих утверждений. В любом случае оно выразило сомнения в том, что НПО-заявитель действовала в роли стража государственных интересов или имела иные неназванные мотивы, учитывая, что она являлась ассоциацией, у которой была сеть адвокатов, которые также предоставляли правовую помощь в уголовных делах и, следовательно, являлись потенциальными конкурентами назначаемых адвокатов.
b) НПО-заявитель
86. НПО-заявитель ходатайствовала перед Большой палатой о подтверждении применимости статьи 10 в данном деле. Она заявила, что, хотя в Конвенции используются конкретные термины «получать» и «распространять», статья 10 также предполагает право запрашивать информацию, как впервые было
признано Судом в деле Дамманн против Швейцарии ((Dammann v. Switzerland), № 77551/01, § 52, 25 апреля 2006 г.). Она сослалась на практику Суда в делах Ассоциация южночешских матерей против Чехии ((Sdruženi Jihočeské Matky v. the Czech Republic), (реш.), № 19101/03, 10 июля 2006 г.); Таршашаг (упомянутом выше), «Молодёжная инициатива за права человека» против Сербии ((Youth Initiative for Human Rights v. Serbia), № 48135/06, 25 июня 2013 г.) и Австрийская ассоциация за сохранение, укрепление и создание экономически здоровой сельскохозяйственной и лесной собственности против Австрии ((Österreichische Vereinigung zur Erhaltung, Stärkung und Schaffung v. Austria), № 39534/07, 28 ноября 2013 г., далее Австрийская ассоциация), чтобы показать, что Суд отклонился от своей более ранней практики в делах Леандера (упомянутом выше) и Гаскина против Соединённого Королевства ((Gaskin v. the United Kingdom), 7 июля 1989 г., § 57, серия A, № 160) и занял ясную позицию, согласно которой право доступа к информации в распоряжении органов государственной власти подпадало под действие статьи 10.
87. Организация-заявитель далее утверждала, что этот подход подтверждается международными инструментами и практикой, среди прочих статьёй 19 Международного пакта о гражданских и политических правах и Замечанием общего порядка № 34 Комитета по правам человека, которые указывают, что право запрашивать информацию является важнейшей частью свободы выражения мнения.
88. В делах Герра и другие против Италии (Guerra and Others v. Italy) и Роч против Соединённого Королевства (Roche v. the United Kingdom) Суд постановил, что свободу на получение информации нельзя толковать как налагающую на Договаривающуюся сторону Конвенции положительные обязательства по сбору и распространению информацию по собственной инициативе (см. Герра и другие против Италии (Guerra and Others v. Italy), 19 февраля 1998 г., § 53, Отчёты о постановлениях и решениях 1998‑I) и Роч против Соединённого Королевства (Roche v. the United Kingdom), (БП), № 32555/96, § 172, ЕСПЧ 2005‑X).
89. Однако в настоящем деле запрошенные данные были легкодоступны для органов власти. Об этом свидетельствовал тот факт, что семнадцать отделений полиции предоставили запрошенные данные без промедления, не прилагая несоразмерных усилий для их получения.
90. С точки зрения НПО-заявителя, Конвенцию в качестве «живого инструмента» следует толковать в свете условий сегодняшнего дня, принимая во внимание социологические, технологические и научные преобразования, а также изменяющиеся стандарты в области прав человека.
91. Отказ в доступе к соответствующей информации, по мнению НПО-заявителя, должен был подвергнуться анализу как вопрос несоответствия отрицательному обязательству государства-ответчика не вмешиваться без обоснований в осуществление прав, защищаемых статьёй 10. Запрещая доступ к запрошенной информации, национальные органы власти препятствовали НПО-заявителю в осуществлении основных свобод, что было равнозначно необоснованному вмешательству в осуществление прав, находящихся под защитой статьи 10.
92. Вмешательство в осуществление прав НПО-заявителя по статье 10 не находилось в соответствии с применимыми национальными правовыми положениями, в частности, законом о защите данных. НПО запросила доступ к информации, подлежавшей раскрытию в интересах общественности по ст. 19 (4) Закона
о защите данных. Согласно условиям закона персональные данные, касающиеся «других лиц, исполняющих государственные обязанности», представляют собой информацию, подлежащую раскрытию в интересах общественности на тех же условиях, что и информация, представляющая общественный интерес. Когда заявитель запрашивал персональные данные лиц, исполняющих государственные обязанности, и в случаях, когда эти данные имели отношение к осуществлению ими государственных обязанностей, право на защиту персональных данных не могло стать основанием для отклонения запроса.
93. НПО-заявитель указала на то, что главным вопросом в национальных разбирательствах был вопрос о том, следует ли рассматривать назначенных адвокатов в качестве «других лиц, исполняющих государственные обязанности». Национальное законодательство не содержало определения государственных обязанностей. Толкование Правительства о том, что только лица, облечённые независимыми властными полномочиями, должны рассматриваться как лица, исполняющие государственные обязанности, не выдерживало критики. НПО-заявитель утверждала, что защитники исполняли государственную обязанность в ходе уголовных разбирательств и что их деятельность не носила частного характера. Кроме того, гонорары и расходы назначенных защитников выплачивались из государственных фондов, а их деятельность отслеживалась государством. НПО-заявитель также опиралась
на практику Суда в делах Артико против Италии ((Artico v. Italy), 13 мая 1980 г., серия A, № 37), Камасинский против Австрии ((Kamasinski v. Austria), 19 декабря 1989 г., серия A, № 168) и Чекалла против Португалии ((Czekalla v. Portugal), № 38830/97, ЕСПЧ 2002‑VIII), где было принято постановление о том, что при определённых обстоятельствах государство можно считать ответственным за некоторые недостатки системы назначения адвокатов. Наконец, фамилии назначаемых адвокатов не были анонимными при публикации судебных решений, и ряд полицейских управлений и судов признали, что НПО-заявитель имела право на доступ к требуемой информации.
94. В заключение национальные органы власти неправомерно постановили, что защитники не исполняли государственные обязанности и что сведения об их назначениях и деятельности являлись персональными данными. Это соображение устранило национальное правовое основание для оспоренного вмешательства.
95. Относительно соразмерности НПО-заявитель утверждала, что запрошенная информация касалась вопроса, представлявшего общественный интерес. Она была нацелена на предоставление общих сведений для проведения общественного обсуждения о том, как работает система назначения адвокатов и, в частности, распределения назначений в пользу определённых адвокатов, что приводит к неадекватному правовому представительству подзащитных. Исследование, для которого НПО пыталась получить
доступ к определённой информации, было нацелено на то, чтобы провести основанное на фактах общественное обсуждение по вопросу осуществления права на действенную защиту, закреплённого в статье 6 Конвенции. В частности, право на получение юридической помощи было признано краеугольным камнем правосудия, и данные, полученные из других отделений полиции, свидетельствовали о том, что существовали структурные отклонения, которые заслуживали дальнейшего изучения. Однако этому
воспрепятствовало решение национальных властей по отказу в доступе к известной информации. Таким образом, учитывая социальную значимость вопроса, по которому НПО пыталась получить информацию, её деятельность в качестве стража государственных интересов требовала высокой степени защиты, подобно той, которая предоставляется прессе.
96. По мнению НПО-заявителя, запрошенные данные было невозможно получить иными путями, что, в сущности, дало двум отделениям полиции монополию на информацию о назначении адвокатов в рамках их полномочий. Таким образом, отказ в доступе к запрошенной информации являлся осуществлением цензуры.
97. НПО-заявитель также считала, что ограничение права на доступ к информации не было необходимо для защиты прав адвокатов на уважение к их личной жизни. Искомая информация касалась только их общественных обязанностей. Она не была связана с фактическим осуществлением их профессиональной деятельности, а лишь с их назначением. Таким образом, с точки зрения НПО-заявителя, национальным органам власти не удалось найти правильный баланс между её правом по статье 10 и правом адвокатов по статье 8.
98. НПО-заявитель призвала Суд сделать вывод о том, что вмешательство в осуществление её права получать информацию не было необходимо в демократическом обществе с точки зрения пункта 2 статьи 10 Конвенции.
c) Третьи стороны
i) Правительство Великобритании
99. Опираясь на п. 1 ст. 31 Венской конвенции о праве международных договоров 1969 г., правительство Великобритании утверждало, что основным средством толкования Конвенции должен быть обычный
смысл формулировок, которые используют Договаривающиеся государства. С его точки зрения, явным объектом статьи 10 было возложение отрицательных обязательств на государственные органы воздерживаться от вмешательства в осуществление права на сообщение. Положительное обязательство Договаривающихся Государств по предоставлению доступа к информации не предусмотрено в тексте пункта 1 статьи 10. Это было подтверждено подготовительными материалами, поскольку право на «запрос» информации было намеренно исключено из окончательного текста статьи 10.
100. Включение права на свободу информации в текст статьи 10 означало бы создание «европейского закона о свободе информации» в отсутствие консенсуса. В понимании Правительства, получившего право на участие в рассмотрении, европейский консенсус о необходимости доступа к информации, находящейся в распоряжении государства, отсутствовал, что подтверждается тем обстоятельством, что Конвенция Совета Европы о доступе к официальным документам была ратифицирована только семью государствами-членами.
101. Правительство также сослалось на решение Суда в деле Леандера, где Суд постановил, что статья 10 «не предоставляет гражданину право на доступ к реестру, содержащему информацию о его личном положении, а также не предусматривает обязательства правительства о передаче такой информации частным лицам» (см.
дело Леандера, упомянутое выше, § 74). Это постановление было впоследствии подтверждено Судом в деле Герра и другие, в котором информация не носила частный или индивидуальный характер (см. Герра и другие, упомянутое выше, §§ 53-54) и постановление Большой палаты в деле Роча (упомянутом выше, §§ 172-173). Наконец, в деле Гиллберга Суд подтвердил, что [право получать и распространять информацию] фактически запрещает правительству ограничиват гражданина в получении информации, которую другие лица желают или могут иметь намерение ему передать (см. Гиллберг против Швеции (Gillberg v. Sweden), (БП), № 41723/06, § 83, 3 апреля 2012 г.).
102. Вступившее в прения Правительство также утверждало, что в недавних делах Кенеди против Венгрии ((Kenedi v. Hungary), № 31475/05, 26 мая 2009 г.), Гиллберг (упомянутое выше), Рошиану против Румынии ((Roşiianu v. Romania), № 27329/06 24 июня 2014 г.), Шаповалов против Украины ((Shapovalov v. Ukraine), № 45835/05, 31 июля 2012 г.), «Молодёжная инициатива за права человека» против Сербии (упомянутое выше) и Гусева против Болгарии ((Guseva v. Bulgaria), № 6987/07, 17 февраля 2015 г.) Суд признал, что заявители имели право доступа к информации по статье 10 в силу распоряжений национальных судов. С его точки зрения, неисполнение распоряжений национальных судов более естественно рассматривать в контексте статьи 6. Согласно вступившему в рассмотрение Правительству дела Таршашаг, Ассоциация южночешских матерей против Чехии (оба упомянуты выше) были необъяснимы на основании права на информацию, вытекающего из национального законодательства. С его точки зрения, эти постановления не содержали убедительного основания для игнорирования предыдущего направления судебной практики. Поэтому Большой палате следует сделать вывод о том, что статья 10 была неприменима и что нарушения права Заявителя на свободу выражения мнения не было.
103. Во время слушаний вступившее в процесс Правительство заявило, что в предыдущих делах, где Суд счёл необходимым обновить свою практику, это было сделано для отражения современных общественных тенденций. Такой необходимости в случае свободы информации не существовало. Признание права доступа к информации, находящейся в распоряжении государства, означало, что Суду пришлось бы значительно выйти за рамки законного толкования Конвенции и было бы равносильно изменению судебного законодательства.
ii) Организации Media Legal Defence Initiative, Campaign for Freedom of Information, ARTICLE 19, Access to Information Programme и Hungarian Civil Liberties
104. Стороны, вступившие в процесс, совместно опирались на доводы, а именно на текст статьи 10, на основополагающий принцип свободы выражения мнения, развивающуюся практику Суда и сравнительные материалы, утверждая, что право на свободу выражения мнения включало право на доступ к информации в распоряжении государственных органов.
105. По их мнению, текст статьи 10 явно говорит о том, что право на доступ к информации подпадает под действие статьи 10, поскольку право распространять информацию и право получать информацию являются двумя различными правами. Запрашивание информации у государства было выражением намерения получить её.
106. Понимание свободы выражения мнения как права на доступ к информации также находится в согласии с общими принципами, лежащими в основе защиты этого права. Свобода слова была неотъемлемой частью выявления «правды». Частное лицо было неспособно распознать правду, если оно не имело доступ к потенциально существенной информации, находящейся в распоряжении государства. Более того, свобода выражения мнения была необходима, чтобы создать условия для осознанного участия в народовластии, и такое участие обеспечивалось доступом к информации в распоряжении государства. Далее, ограничения свободы выражения мнения подорвали общественное доверие. Наконец, свобода выражения мнения была признана Судом как проявление самореализации. Без доступа к информации граждане имели меньше возможностей получать и распространять информацию и идеи на их собственных условиях.
107. Что касается практики Суда, то стороны, вступившие в процесс, отметили, что право доступа к информации не признавалось в ранней практике Суда. Тем не менее они утверждали, что Конвенцию следует рассматривать как «живой инструмент» и что в прошлом Суд придавал меньшее значение отсутствию признаков общеевропейского подхода, чем ясному и неоспоримому свидетельству продолжающейся международной тенденции (см. Ранцев против Кипра и России (Rantsev v. Cyprus and Russia), № 25965/04, § 277, ЕСПЧ 2010 (выдержки)). Большая палата не могла толковать Конвенцию исключительно в соответствии с намерениями её авторов, выраженными несколько десятилетий назад, во времена, когда государствами-членами Совета Европы были лишь немногие из стран, являющихся Договаривающимися сторонами сегодня. Таким образом, по их мнению, Большая палата не обязана следовать своим ранее принятым постановлениям, но должна рассматривать Конвенцию как живой инструмент с учётом настоящих условий.
108. Стороны, вступившие в процесс, также отметили, что в делах Леандера, Гаскина, Герра и других и Роча (все упомянутые выше), Суд вывел право доступа к информации через толкование статьи 8, в которой не содержалось текстового основания для провозглашения такого права.
109. Из недавней практики Суда следует, что право доступа к информации недвусмысленно подпадает под действие статьи 10. Доступ к информации способствует свободному обмену мнениями и идеями, а также рациональному управлению государственными делами. Сбор информации является необходимой частью журналистики, и существует обязательство со стороны государства не препятствовать потоку информации. Доступность информации, находящейся у государственного органа, отвечает интересам общественности. Функция стража общественных интересов, то есть того, кто способствует проведению общественных обсуждений, не ограничивается деятельностью профессиональных журналистов, но охватывает деятельность НПО, исследователей и отдельных активистов. Право доступа к информации не сводится только к делам, где заявитель имел постановление национального суда в свою пользу с требованием о предоставлении информации к государственному органу, который не мог или не хотел выполнить это решение.
110. Стороны, вступившие в процесс, также утверждали, что право, вытекающее из Конвенции, не должно ограничиваться определённой категорией лиц; роль запрашивающего лица как стража общественных интересов лучше подходила для рассмотрения на стадии обоснования.
111. Там, где национальное законодательство предусматривает право на доступ к информации, это право должно осуществляться таким образом, который был бы совместим со статьёй 10, – положение, которое, по мнению вступивших в процесс сторон, включает и право на доступ к информации.
112. Стороны, вступившие в процесс, расценили отказ в доступе к информации скорее как вмешательство по статье 10, чем невыполнение государством каких-либо положительных обязательств, толкуемых согласно статьям 2, 6 и 8 Конвенции.
113. Что касается установления справедливого баланса между противоборствующими интересами защиты частной жизни и свободы выражения мнения, то стороны, вступившие в процесс, полагали, что возможности ограничения свободы выражения мнения по вопросам, представляющим общественный интерес, невелики, и право на защиту персональных данных не является абсолютным, но должно рассматриваться в связи с его функцией в обществе.
iii) Организация Fair Trials
114. По мнению организации Fair Trials, контроль «стража общественных интересов» относительно назначения отделениями полиции защитников для юридического представительства является главной гарантией соблюдения справедливости в судебных разбирательствах. Существовала большая общественная заинтересованность, связанная с информацией о таких назначениях, которая нуждалась в максимальной защите по статье 10.
115. Право на получение юридической помощи было признано краеугольным камнем отправления правосудия, среди прочих источников, в Принципах и руководящих положениях ООН о доступе к правовой помощи в системах уголовного правосудия и Директиве 2013/48/EU о праве доступа к услугам адвоката в уголовных разбирательствах. Озабоченность относительно независимости адвокатов, назначенных полицией, высказывалась различными органами, в том числе ЕСПЧ в его постановлении в деле Мартин против Эстонии ((Martin v. Estonia), № 35985/09, 30 мая 2013 г.) и ООН («Ранний доступ к юридической помощи в процессах уголовного правосудия: руководство для законодателей и правоприменителей») в их собственном исследовании, представленном в 2012 г., на тему «Практическое осуществление юридической
помощи в ЕС». По этой причине внешний контроль над назначением адвокатов для оказания юридической помощи являлся основной гарантией обеспечения прав на справедливое судебное разбирательство в соответствии со статьёй 6 Конвенции.
116. При установлении баланса между интересами государственных защитников и их правами на частную жизнь по статье 8 и противоборствующими интересами НПО в осуществлении контроля над работой системы предоставления правовой помощи по статье 10 было важно разграничивать роль адвоката как представителя государственной системы отправления правосудия и конфиденциальность взаимоотношений адвоката и его клиента. Списки государственных защитников были широко доступны общественности, что свидетельствовало о том, что адвокаты, предоставлявшие правовую помощь, в некоторой степени отказались от своих прав на неприкосновенность частной жизни. Кроме того, публикация информации, касавшейся назначений, не посягала на конфиденциальность отношений между адвокатами и клиентами. Если национальный орган власти расценивал информацию как частную, а не как имеющую общественный интерес, он должен был обосновать такое решение, сославшись на противоборствующие интересы, закреплённые в статье 10. Без установления такого баланса нельзя было считать, что национальные органы власти достигли справедливого равновесия между соответствующими интересами. Если такой баланс
был найден, это должно было благоприятствовать раскрытию информации о назначениях адвокатов, поскольку доступ к информации создавал условия для внешнего контроля и тем самым способствовал соблюдению статьи 6 Конвенции, что гораздо важнее защиты личности и коммерческой деятельности адвокатов.
2. Оценка Суда
a) Применимость статьи
10 и наличие вмешательства
117. Первый вопрос, который возникает в настоящем деле, касается того, подпадает ли предмет, оспоренный Организацией-заявителем, под действие статьи 10 Конвенции. Суд замечает, что пункт 1 этой статьи предполагает, что «прав на свободу выражения мнения… должно включать свободу придерживаться мнений, получать и распространять информацию и идеи без вмешательства со стороны органов государственной власти». В ней, в отличие от аналогичных положений в других международных документах, не уточняется (см. пункты 36-37, 60, а также 63 выше и 140 и 146-147 ниже), что она охватывает свободу запрашивать информацию. Чтобы определить, является ли обжалованный отказ национальных властей предоставить Организации-заявителю доступ к запрошенной информации вмешательством в осуществление её прав по статье 10, Суд должен заняться более общим анализом этого положения, чтобы установить, предполагает ли оно (и если да, то в какой степени) право доступа к информации, находящейся в распоряжении государства, как утверждают НПО-заявитель и неправительственные третьи стороны, вступившие в процесс, и с чем не согласен ответчик и вступившие в процесс в качестве третьих
сторон правительства.
i) Предварительные замечания относительно толкования Конвенции
118. Суд подчеркнул, что в качестве международного договора Конвенция должна толковаться в соответствии с правилами толкования, предусмотренными в ст. 31-33 Венской конвенции от 23 мая 1969 г. о праве международных договоров (см. Голдер, упомянутое выше, § 29; Литгоу и другие против Соединённого
Королевства (Lithgow and Others v. the United Kingdom), 8 июля 1986 г., §§ 114 и 117, серия A, № 102; Джонстон и другие против Ирландии (Johnston and Others v. Ireland), 18 декабря 1986 г., §§ 51 и далее, серия A, № 112 и Витольд Литва против Польши (Witold Litwa v. Poland), № 26629/95, §§ 57-59, ЕСПЧ 2000‑III).
119. Таким образом, в соответствии с Венской конвенцией, от ЕСПЧ требуется уточнение обычного значения слов в их контексте и в свете объекта и назначения положения, из которого они выведены (см. Джонстон и другие против Ирландии, упомянутое выше, § 51 и п. 1 ст. 31 Венской конвенции, приведённый выше в пункте 35).
120. Следует также учитывать тот факт, что контекстом
этого положения является договор о действенной защите прав отдельного человека и
что Конвенция должна рассматриваться в целом и толковаться таким образом, чтобы
обеспечить внутреннюю последовательность и гармонию между её разнообразными положениями
(см. Стек и другие против Соединённого
Королевства (Stec and Others v. the United Kingdom), реш., (БП), №№ 65731/01 и 65900/01, §§ 47-48, ЕСПЧ
2005‑X и Ранцев, упомянутое выше, § 274).
121. Суд подчёркивает, что
объект и назначение Конвенции в качестве инструмента защиты прав человека требуют,
чтобы её положения толковались и применялись таким образом, который переводит
права из плоскости теории и иллюзорности в плоскость практики и действенности (см.
Серинг против Соединённого Королевства
(Soering v. the United Kingdom), 7 июля 1989 г., § 87, серия A, № 161).
122. Кроме того, Конвенция
включает в себя нечто большее, чем простые взаимные обязательства между Договаривающимися
государствами (см. Маматкулов и Аскаров
против Турции (Mamatkulov and Askarov v. Turkey), (БП), №№ 46827/99 и 46951/99, § 100, ЕСПЧ
2005‑I и Ирландия
против Соединённого Королевства (Ireland v. the
United Kingdom), 18 января 1978 г.,
§ 239, серия A, № 25).
123. Следует также учитывать все относящиеся к делу правила
и принципы международного законодательства, применимого в отношениях между Договаривающимися
Сторонами (см. Аль-Дулими и «Монтана Менеджмент
Инк.» против Швейцарии (Al-Dulimi and Montana Management Inc. v. Switzerland), (БП),
№ 5809/08, § 134, 21 июня 2016 г.); Конвенцию нельзя толковать
в вакууме – она, насколько это возможно, должна рассматриваться с учётом других
правил международного законодательства, частью которого она является (см., например,
Аль-Адсани против Соединённого
Королевства (Al-Adsani v. the
United Kingdom), (БП), № 35763/97, § 55, ЕСПЧ 2001‑XI; Босфорус Хава Йоллари Туризм Ве Тиджарет Аноним Ширкети против Ирландии
(Bosphorus Hava Yolları Turizm ve Ticaret Anonim Şirketi v. Ireland), (БП), № 45036/98, § 150, ЕСПЧ 2005‑VI; Хассан
против Соединённого Королевства (Hassan
v. the United Kingdom), (БП), № 29750/09, §§ 77 и 102, ЕСПЧ
2014 и п. 3 (с) ст. 31 Венской конвенции, приведённые выше в пункте 35).
124. Будучи составленными из набора правил и принципов,
которые принимаются подавляющим большинством государств, общие международные
или национальные правовые стандарты европейских государств отражают
действительность, которую ЕСПЧ не может игнорировать, когда к нему обращаются
за пояснением какого-либо положения Конвенции (см. Опуз против Турции (Opuz v. Turkey), № 33401/02, § 184, ЕСПЧ 2009). Консенсус,
возникающий на основе специализированных международных актов и практики Договаривающихся
государств, может иметь для Суда большое значение при толковании каких-либо
положений Конвенции в конкретных делах (см. Баятян против Армении (Bayatyan v. Armenia), (БП),
№ 23459/03, § 102 и §§ 108-110, ЕСПЧ 2011, где принято постановление о том, что отказ от военной службы подпадал
под действие статьи 9; Скоппола против
Италии (№2) (Scoppola v. Italy (№ 2)), (БП), № 10249/03, §§ 104‑109, 17 сентября 2009 г.
о принципе ретроспективности более мягкого
уголовного законодательства согласно статье 7 и дело Ранцева (упомянутое выше, §§ 278‑282) о применимости статьи 4 в случаях торговли людьми).
125. Наконец, можно также прибегнуть к дополнительным
средствам толкования, включая подготовительные материалы договора (travaux préparatoires), для
подтверждения значения, определённого в соответствии с вышеуказанными шагами,
или для установления значения в ситуациях, где оно при других условиях было бы
двусмысленным, неясным или явно несуразным и неразумным (см. Саади против Соединённого Королевства (Saadi v. the United Kingdom), (БП), № 13229/03, § 62, ЕСПЧ
2008 и ст. 32 Венской конвенции, приведённые выше в пункте 35). Судебная практика
свидетельствует о том, что в подготовительных
материалах не устанавливаются
границы, позволяющие сказать, что какое-либо право может считаться подпадающим
под действие определённой статьи Конвенции, если существование такого права подтверждается
усилением общей позиции, принятой в данной сфере (см., например, Сигурдур А. Сигурьонссон против Исландии
(Sigurður A. Sigurjónsson v. Iceland), 30 июня 1993 г., § 35, серия A, № 264).
ii) Практика на основе
Конвенции
126. Именно в соответствии с вышеизложенными принципами
Суд рассмотрит, можно ли (и если да, то в какой степени) рассматривать само право
доступа к информации в распоряжении государства, как находящееся в рамках «свободы
выражения мнения» согласно статье 10 Конвенции, невзирая на то обстоятельство,
что такое право неявно вытекает из текста этого положения. Как ответчик, так и вступившие
в процесс Правительства утверждали, в частности, что авторы
Конвенции сделали опущение, не упомянув право доступа к информации в тексте Конвенции
именно потому, что они не считали, что Договаривающиеся стороны должны нести такие
обязательства (см. также пункты 69 и 101 выше).
127. Суд напоминает, что вопрос о том, может ли (в
отсутствие явной ссылки на доступ к информации в статье 10 Конвенции) жалоба заявителя
на то, что ему было отказано в доступе, рассматриваться как подпадающая под
действие этого положения, уже многие годы является темой, которая составляет предмет
постепенного разъяснения в практике применения Конвенции как со стороны бывшей Европейской
комиссии по правам человека (см. наиболее показательные: Шестнадцать австрийских коммун и некоторые из их советников против
Австрии (Sixteen Austrian Communes and Some of Their Councillors v. Austria), № 5767/72 и далее, решение Комиссии от 31 мая 1974 г., ежегодник
1974, стр. 338; Х. против
Федеральной республики Германия (X. v. Federal Republic of Germany), № 8383/78, решение
Комиссии от 3 октября 1979 г., Решения и отчёты (DR) 17, стр. 227; Клавель против Швейцарии (Clavel v. Switzerland), № 11854/85, решение Комиссии от 15 октября 1987 г.,
DR 54, стр. 153; А. Лёрш и «Нувель Ассосьон Куррье» против Швейцарии (A. Loersch and Nouvelle Association du Courrier v. Switzerland, №№ 23868/94 и 23869/94, решение
Комиссии от 24 февраля 1995 г., DR 80, стр. 162; Бадер против Австрии
(Bader v. Austria), № 26633/95, решение
Комиссии от 15 мая 1996 г.; Нурминен и
другие против Финляндии (Nurminen and Others v. Finland), № 27881/95, решение Комиссии от 26 февраля 1997 г.
и Групо Интерпрес СА против Испании (Grupo Interpres SA v. Spain), № 32849/96, решение Комиссии от 7 апреля 1997 г.,
DR 89, стр. 150), так и со стороны Суда, который в п. 74 своего
постановления 1987 г. по делу Леандера
изложил подход, которому предстояло превратиться в стандарт юридической позиции
по этому вопросу в дальнейшем:
«Право на
свободу получать информацию фактически запрещает правительству ограничивать лицо
в получении информации, которую другие желают или могут иметь желание
передавать ему. Статья 10 не предоставляет частному лицу в таких обстоятельствах,
как в настоящем деле, право доступа к реестру, содержащему информацию о его
личном положении, и не предусматривает обязательство Правительства по выдаче лицу такой
информации».
128. Таким образом, Суд на пленарном заседании по делу Гаскина (упомянутом выше, § 52) в 1989 г. и Большая палата в деле Герра в 1998 г. подтвердили этот подход. Большая палата добавила
к последнему постановлению, что свобода получения информации «не может
толковаться как наложение на государство, в таких обстоятельствах, как в настоящем
деле, положительных обязательств по сбору и распространению информации по
собственной инициативе» (см. § 53 постановления в деле Герра, упомянутом выше; см. также Сырбу и другие против Молдовы (Sîrbu and Others v. Moldova), №№ 73562/01, 73565/01,
73712/01, 73744/01, 73972/01 и 73973/01, §§ 17-19, 15 июня 2004 г.). В
2005 г. Большая палата придерживалась той же аргументации, как и в деле Роча (упомянутом выше, § 172), и следует
отметить, что ранее Суд поступил также в делах Экклстон против Соединённого Королевства ((Eccleston v. the United Kingdom), (реш.), № 42841/02, 18 мая 2004 г.) и Джонс
против Соединённого Королевства ((Jones v. the
United Kingdom), (реш.), № 42639/04, 13 сентября 2005 г.).
129. Дела, упомянутые в предыдущем пункте, аналогичны
тем, где заявители требовали доступа к информации, которая имела отношение к их
частной жизни. Тогда как Суд заявил, ссылаясь на конкретные обстоятельства данных
дел, что право доступа к информации не было предусмотрено по статье 10, и постановил,
что запрошенная информация касалась частной и/или семейной жизни заявителей таким
образом, что подпадала под действие статьи 8 Конвенции (см. Гаскин, упомянутое выше, § 37) или делала
применимой статью 8 (см. Леандер, §
48; Герра и другие, § 57 и Роч, §§ 155-56, все упомянутые выше).
130. Позднее, в деле Дамманна (упомянутом выше,
§ 52), Суд постановил, что сбор информации является
важным подготовительным шагом в журналистике и неотъемлемой частью находящейся
под защитой свободы прессы (см. также дело Шаповалова, упомянутое выше). Это соображение без долгого обсуждения получило дальнейшее развитие в деле
Ассоциация южночешских матерей против Чехии (упомянутом выше). Сначала Суд сослался на принципы,
изложенные в делах Леандера, Герра и Роча, и отметил, что «трудно вывести из Конвенции общее право
доступа к административным данным и документам (см. Луазо против Франции (Loiseau v. France), (реш.), № 46809/99, ЕСПЧ
2003-XII, выдержки)».
Затем, сославшись на Групо Интерпрес
СА (упомянутое выше), Суд заявил,
что обжалованный отказ государственного органа предоставить доступ к
соответствующим административным документам, которые находились в открытом
доступе, явился вмешательством в осуществление заявителем права, закреплённого в
статье 10 Конвенции, на получение информации. Как и в деле Групо Интерпрес СА, жалоба в деле Дамманна была связана с обязательством, возложенным национальным законодательством, предоставлять доступ к запрошенным документам при определённых
условиях. Убедившись в том, что обжалованное ограничение не было несоразмерно законной
преследуемой цели, Суд впоследствии объявил жалобу неприемлемой по причине
явной необоснованности.
131. Впоследствии,
в ряде постановлений, последовавших за вышеупомянутым решением по делу Ассоциация южночешских матерей против Чехии, Суд постановил,
что имело место вмешательство в осуществление права,
гарантированного в пункте 1 статьи 10 в ситуациях, когда Заявитель, как
считалось, имел установленное в
соответствии с национальным законодательством право на информацию, в частности,
на основании окончательного судебного решения, но где органы власти не
реализовали это право. Кроме того, признав вмешательство, Суд принял во
внимание, что доступ к известной информации был важным элементом осуществления
заявителем своего права на свободу выражения мнения или частью законного сбора информации,
представляющей общественный интерес, с намерением распространить её, тем самым
способствуя общественной дискуссии (см. дела Кенеди, 26 мая 2009 г., § 43;
Молодёжной инициативы за права человека против Сербии, 25 июня 2013 г., § 24; Рошиану,
24 июня 2014 г., § 64 и Гусева, 14 февраля 2015 г., § 55, все упомянуты выше и все со
ссылками в этом контексте на Таршашаг, более
подробно описанное ниже). Рассматривая сопоставимые обстоятельства в деле Гиллберга (постановление от 3 апреля
2012 г., упомянутое выше), Большая палата использовала подобный подход (см. §
93 этого постановления), напомнив принцип из дела Леандера, что статья 10 «фактически запрещает правительству ограничивать
гражданина в получении информации, которую другие лица желают или могут иметь
намерение ему передать» (там же, § 83).
Оглядываясь назад, Суд считает, что это направление судебной практики было не отступлением
от принципов в деле Леандера, а, скорее,
их расширением, поскольку опиралось на ситуации, где, по описанию вступившего в
процесс Правительства, одна часть государства признала право получать
информацию, а другая его часть нарушила или не осуществила это право.
132. Одновременно с вышеупомянутым направлением практики сформировался
тесно связанный с ней подход, изложенный в постановлениях Таршашаг и Австрийская
ассоциация (соответственно от 14 апреля 2009 г. и 28 ноября 2013 г., оба упомянуты
выше). Здесь Суд признал
существование, при определённых
условиях (независимо от положений национального права, в таких
делах, как Кенеди, «Молодёжная
инициатива за права человека» против Сербии, Рошиану и Гусев), ограниченного права на доступ к информации
в рамках свобод, закреплённых в статье 10 Конвенции. В деле Таршашаг Суд подчеркнул
роль «стража общественных интересов» организации-заявителя и отметил, используя
аргументацию, подтверждённую в делах Кенеди, «Молодёжной
инициативы за права человека» против Сербии, Рошиану и Гусева, что ранее организация-заявитель занималась законным
сбором информации по вопросу государственной важности (запрос политика о
пересмотре конституционности уголовного законодательства о преступлениях,
связанных с наркотиками) и что органы власти вмешались на подготовительной
стадии, начав создавать административные препятствия. Таким образом,
информационная монополия Конституционного суда явилась своего рода цензурой.
Кроме того, учитывая, что намерение организации-заявителя заключалось в распространении
информации, взятой из конституционной жалобы, чтобы способствовать общественной
дискуссии относительно законов о преступлениях, связанных с наркотиками, осуществлению
её права на распространение информации были созданы очевидные препятствия (см. Таршашаг, §§ 26-28). Похожие выводы
были сделаны и в деле Австрийской
ассоциации (см. § 36 этого постановления).
133. Тот факт, что ранее в своей практике Суд
не установил взаимосвязи между принципами из дела Леандера и более поздними
изменениями, описанными выше, не означает их противоречивости или непоследовательности.
Утверждение о том, что «право на свободу получать
информацию фактически запрещает правительству ограничивать гражданина в
получении информации, которую другие лица желают или могут иметь намерение ему передать»
было, по-видимому, основано на буквальном прочтении статьи 10. Оно было повторено на пленарном заседании и в
постановлениях Большой палаты в делах Герра
и другие, Гаскин и Роуч (а также в деле Гиллберга). Однако, постановив, что статья
10 в обстоятельствах, подобных этим, в делах Герра и другие, Гаскин и Роуч не предоставляет частному лицу право
доступа к известной информации или не предусматривает обязательство правительства
распространять такую информацию, Суд, однако, не исключил существование такого права
для частного лица или соответствующего обязательства правительства в других
обстоятельствах. Вышеупомянутую недавнюю практику (включая дело Гиллберга) можно рассматривать как
иллюстрацию таких типов обстоятельств, в которых Суд готов признать за частным
лицом право доступа к информации, находящейся в распоряжении государства. При
рассмотрении обстоятельств настоящего дела Суд считает полезным проанализировать
вопрос, насколько широким может быть право доступа к информации, закреплённое в
статье 10 Конвенции.
iii) Подготовительные материалы
134. Суд отмечает, что Правительство Великобритании, в
соответствии с п. 1 ст. 31 Венской конвенции о праве международных договоров
1969 г., считает, что основным средством толкования Конвенции должно быть
обычное значение формулировок, используемых Договаривающимися государствами (см.
пункт 99 выше). По мнению британского Правительства, предметом статьи 10 было наложение
отрицательных обязательств на органы государства с целью воздерживаться от
вмешательства в право на общение. Положительное обязательство государства по
предоставлению доступа к информации не вытекало из текста пункта 1 статьи 10, что
подтверждалось подготовительными материалами,
поскольку право «запрашивать» информацию было намеренно изъято из окончательного
текста статьи 10.
135. Что касается подготовительной
работы по cтатье 10, Суд замечает, что формулировка предварительного
проекта Конвенции, подготовленного Комитетом экспертов на своём первом заседании
2‑8 февраля 1950 г., полностью повторяла ст. 19 Всеобщей
декларации, включая и право запрашивать информацию. Однако в более поздних
вариантах текста право запрашивать информацию уже отсутствовало (см. пункты
44-49 выше). Нет никаких записей обсуждений, которые привели к этому изменению,
или вообще каких-либо дискуссий о конкретных элементах, составивших свободу выражения
мнения (сравните и сопоставьте Янг,
Джеймс и Вебстер против Соединённого Королевства (Young, James and Webster v. the United Kingdom), 13 августа 1981 г., §§ 51-52,
серия A, № 44).
Поэтому Суд не признаёт за
подготовительными материалами безусловной
применимости к делу относительно толкования пункта 1 статьи 10, как включающего
право доступа к информации в настоящем контексте. Суд также считает, что не
существует обстоятельств, при которых такое толкование могло бы опираться на обычное
значение слов «получать и распространять информацию и идеи без вмешательства со
стороны государственной власти» или на объект и назначение статьи 10.
136. Напротив, следует отметить,
что история создания Протокола № 6 выявляет взаимопонимание
между органами и учреждениями Совета Европы относительно того, что пункт 1 статьи 10 Конвенции в изначальной формулировке можно расценивать как уже предполагающий
«свободу запрашивать информацию».
В частности, в своём
заключении по проекту Протокола № 6 Суд отметил, что свобода
на получение информации, закреплённая в статье 10, подразумевала, как указывалось в Пояснительном докладе, свободу запрашивать
информацию, а не какое-либо обязательство со стороны властей предоставлять её. Кроме
того, в докладе Европейской комиссии по правам человека по проекту Протокола говорилось,
что, хотя в статье 10 и не упоминалась свобода запрашивать информацию, можно
допустить, что статья включала такую свободу, как одно из подразумеваемых
следствий, вытекающих из этой статьи, и что при определённых обстоятельствах статья
10 включала право на доступ к документам, не являющимся открытыми. Комиссия стремилась
сохранить возможность дальнейшего развития судебного толкования статьи 10 (см. пункт 51 выше).
137. По изложенным ниже причинам Суд считает, что при
определённых условиях и в определённых ситуациях могут существовать веские доводы
для доступа частного лица к информации, находящейся в распоряжении государства, и обязательство со
стороны государства по предоставлению такой информации.
iv) Сравнительное и международное право
138. Как уже отмечалось (в пункте 123) выше, Конвенция
не может толковаться в вакууме, и, в соответствии с критерием, изложенным в п. 3
(c) ст. 31 Венской конвенции (см. пункт 35 выше), должна рассматриваться в гармонии с другими правилами международного
законодательства, частью которого она является. Более того, учитывая особый характер
Конвенции в качестве инструмента прав человека, содержащего материальные нормы,
обладающие характером национального законодательства и налагающие обязательства
на государство по отношению к частным лицам, Суд может также учитывать изменения
в национальных правовых системах, указывающие на общий подход или консенсус между
Договаривающимися государствами в данной области (см. в этом отношении Маркс против Бельгии (Marckx v. Belgium), 13 июня 1979 г., § 41, серия A, № 31 и Стаффорд против Соединённого
Королевства (Stafford v. the United Kingdom), (БП), № 46295/99, §§ 67‑68, ЕСПЧ2002-IV).
139. В этом отношении Суд замечает, что в подавляющем
большинстве государств-участников Конвенции, по сути, во всех, за одним исключением,
национальное законодательство признаёт установленное право доступа к информации
и/или официальным документам, находящимся в распоряжении органов
государственной власти, как отдельное право, нацеленное на усиление прозрачности
в государственных делах в целом (см. пункт 64 выше). Хотя эта цель шире, чем
укрепление права на свободу выражения мнения как такового, Суд убеждён в том, что существует широкий консенсус
среди государств-членов Совета Европы относительно необходимости признания за
частным лицом права доступа к информации в распоряжении государства, чтобы дать
общественности возможность осуществлять контроль и составлять мнение по
вопросам, представляющим общественный интерес, включая эффективность работы органов
государственной власти в демократическом обществе.
140. Высокая степень согласия существует и на международном
уровне. В частности, право запрашивать информацию чётко закреплено в ст. 19 (положение,
соответствующее гарантии свободы слова в статье 10 Конвенции) Международного
пакта о гражданских и политических правах 1966 г., документа, ратифицированного
всеми сорока семью Договаривающимися сторонами Конвенции, включая Венгрию (из которых
все, кроме Швейцарии и Великобритании, признали право частного лица обращаться
с ходатайствами в соответствии с Факультативным протоколом). То же право предусмотрено
в ст. 19 Всеобщей декларации ООН.
141. В этой связи важно
заметить, что существование права доступа к информации было неоднократно
подтверждено Комитетом по правам человека ООН (UNHRC). Ранее Комитет подчёркивал важность доступа к информации в рамках демократического
процесса и связь между доступом автора к информации и возможностью распространять
информацию и мнения по вопросам, представляющим общественный интерес. С его
точки зрения, свобода мысли и свобода выражения мнения включают в себя защиту права на доступ к информации в распоряжении
государства. В одном из дел Комитет заявил, что, поскольку право запрашивать информацию
может быть осуществлено без необходимости
доказывать непосредственную заинтересованность или личную вовлечённость, функции
организации-автора, как особого стража общественных интересов, и особый характер
запрашиваемой информации обязывали сделать вывод о том, что отказ
непосредственно повлиял на автора (см. пункты 39-41 выше).
142. Далее Суд отмечает, что с точки зрения Специального
докладчика ООН по вопросам свободы мнения и свободного выражения мнения, право
запрашивать и получать информацию является ключевым элементом права на свободу
выражения мнения, которое охватывает основное право общественности
иметь доступ к информации, представляющей общественный интерес, право частных
лиц запрашивать информацию, касающуюся их самих, которая может повлиять на их индивидуальные
права и право СМИ на доступ к информации (см. пункт 42 выше).
143. Следует признать, что заключения, приведённые выше,
были сделаны в отношении ст. 19 Пакта,
текст которого отличается от текста статьи 10 Конвенции. Для Суда, однако, их применимость
в настоящем деле следует из выводов о том, что право доступа к документам и сведениям,
интересующим общественность, неразрывно связано со свободой выражения мнения. Для
органов ООН право общественных наблюдателей на доступ к информации в распоряжении
государства для выполнения своих обязанностей в качестве стражей общественных
интересов, то есть распространения информации и идей, было залогом осуществления
права общественности получать информацию по вопросам, представляющим
общественный интерес (см. пункты 39‑42 выше).
144. Более того, ст. 42 Хартии Европейского союза об
основных правах, а также Регламент (EC) № 1049/2001 Европейского парламента и
Совета от 30 мая 2001 г. гарантируют гражданам
право доступа к документам в распоряжении учреждений ЕС, за исключениями, изложенными в ст. 4 Регламента (см. пункты 55‑56 выше).
145. Кроме этого, право доступа к государственным документам
было признано Комитетом министров Совета Европы в Рекомендации Rec (2002) 2 о доступе к официальным документам, в которой сказано, что государствам-членам
следует, за некоторыми исключениями, гарантировать право каждого человека по
запросу получать доступ к официальным документам, находящимся в распоряжении органов
государственной власти (см. пункт 52 выше). К тому же принятие Конвенции Совета Европы о доступе к официальным документам, хотя на сегодня она
ратифицирована семью государствами-членами, означает непрерывную эволюцию в
отношении признания обязательств государства по предоставлению доступа к государственной
информации (другие примеры, где Суд учёл международные акты, не ратифицированные
всеми или большинством государств-сторон Конвенции, см. Гласс против Соединённого Королевства (Glass v. the United Kingdom), № 61827/00, § 75, ЕСПЧ 2004‑II) и Онерйыльдыз
против Турции (Öneryıldız v. Turkey), (БП), № 48939/99, § 59, ЕСПЧ
2004‑XII; или те, которые не были обязательными во время
происходивших событий, см. Кристин Гудвин
против Соединённого Королевства (Christine Goodwin v. the United Kingdom), (БП), № 28957/95, ЕСПЧ 2002‑VI; Вильхо
Эскелинен и другие против Финляндии (Vilho Eskelinen and Others v. Finland), (БП), № 63235/00, ЕСПЧ 2007‑II и Маркс, упомянутое выше, §§ 20 и
41). Таким образом, даже если настоящее дело не касается вопроса о полноценном праве
доступа к информации, вышеупомянутая Конвенция, с точки зрения Суда, указывает
на определённую тенденцию в отношении соблюдения европейского стандарта, что
следует рассматривать, как существенное соображение.
146. Суду для изучения вопроса также рекомендуется
принять во внимание изменения, касающиеся признания права доступа к информации в
других региональных системах защиты прав человека. Наиболее примечательным
является толкование ст. 13 Американской
конвенции по правам человека Межамериканского
суда по правам человека, как оно изложено в деле Клод Рейес и другие против Чили (Claude Reyes et al.v. Chile), в которой предоставляется ясная гарантия на
право запрашивать и получать информацию. По мнению Межамериканского суда, право
на свободу мысли и свободу выражения мнения включает защиту права доступа к информации,
находящейся в распоряжении государства (см. пункт 61 выше).
147. Можно также упомянуть Декларацию принципов свободы
выражения мнения в Африке, принятую Африканской комиссией по правам человека и
народов в 2002 г. Хотя в ст. 9 Африканской хартии прав человека и народов отсутствуют
ссылки на право запрашивать информацию, в Декларации принципов ясно сказано,
что «[с]вобода выражения мнения и информации, включая право запрашивать,
получать и распространять информацию и идеи… является основным и неотъемлемым
правом человека» (см. пункт 63 выше).
148. Как
следует из соображений выше, с момента принятия Конвенции национальные законы подавляющего
большинства государств-членов Совета Европы, наряду с соответствующими международными
актами, действительно эволюционировали до такой степени, что в Европе (и за её
пределами) сложился широкий консенсус по вопросу необходимости признания права доступа
частного лица к информации в распоряжении государства для того, чтобы способствовать
общественности в составлении мнения по вопросам, вызывающим всеобщий интерес.
v) Подход Суда к
вопросу о применимости статьи 10
149. Принимая во внимание изложенное выше, Суд не видит
препятствий толкованию пункта 1 статьи 10 Конвенции как включающего право
доступа к информации.
150. Суд осознаёт важность правовой определённости в международном
законодательстве и довода о том, что от государств нельзя ожидать выполнения международного
обязательства, на принятие которого они не давали согласия. Он считает, что,
исходя из интересов наличия правовой определённости, предсказуемости и равенства
перед законом, ему не следует, без веских причин, отступать от прецедентов,
созданных предыдущими делами (см. Маматкулов
и Аскаров, упомянутое выше, § 121 и Чапман
против Соединённого Королевства (Chapman v. the United Kingdom), (БП), № 27238/95, § 70, ЕСПЧ 2001‑I). Поскольку Конвенция в первую очередь является системой
защиты прав человека, следует учитывать меняющиеся условия внутри Договаривающихся
государств, и Суд должен реагировать на любые проявления сближения стандартов, которых
необходимо достичь (см. Бьяо против Дании
(Biao v. Denmark), (БП),
№ 38590/10, § 131, 24 мая 2016 г.).
151. Из обзора практики учреждений Конвенции,
изложенной в пунктах 127-132 выше, следует, что имела место заметная эволюция в
пользу признания, при определённых условиях, права на свободу информации как неотъемлемого
элемента свободы получать и распространять информацию, закреплённого в статье
10 Конвенции.
152. Суд,
кроме того, отмечает, что эта эволюция
отражена в позиции, занятой международными правозащитными организациями, связывая
право стража общественных интересов на доступ к информации с правом распространять
информацию, и правом широкой общественности получать информацию и идеи (см. пункты 39‑42 и 143 выше).
153. Более того, чрезвычайно
важно, что согласно информации, доступной Суду, почти все государства-члены Совета
Европы (из тридцати одного), ставшие предметом исследования, приняли законодательство
о свободе информации. Дополнительным показателем общей позиции в этом
контексте является существование Конвенции о доступе к официальным документам.
154. В свете этих изменений и в ответ на сближение в
отношении правозащитных стандартов, которых необходимо достичь, Суд считает, что
прояснение принципов Леандера в обстоятельствах,
аналогичных рассматриваемым в настоящем деле, является уместным.
155. Объект и назначение Конвенции как правозащитного
инструмента требуют, чтобы её положения толковались и применялись таким
образом, который переводит права из плоскости теории и иллюзорности в плоскость
практики и действенности (см. Серинг, упомянутое
выше, § 87). Как следует из недавней практики Суда и решений других правозащитных
организаций, постановление о том, что право доступа к информации ни при каких обстоятельствах
не может подпасть под действие статьи 10 Конвенции, привело бы
к ситуациям, в которых свобода «получать и распространять» информацию оказалась
бы ущемлённой настолько, что это нанесло бы удар по самой сути свободы
выражения мнения. С точки зрения Суда, в обстоятельствах, когда доступ к информации
обязателен для осуществления права заявителя на получение и распространение информации,
отказ в нём может стать вмешательством в осуществление этого права. Принцип обеспечения
прав на основе Конвенции в практической и действенной манере требует, чтобы заявитель
в такой ситуации имел возможность воспользоваться защитой статьи 10 Конвенции.
156. Короче говоря, наступило время прояснить
классические принципы. Суд продолжает считать,
что «право на свободу получать информацию фактически запрещает правительству ограничивать
гражданина в получении информации, которую другие лица желают или могут иметь
намерение ему передать». Более того, «право
получать информацию нельзя рассматривать как возлагающее на государство положительные
обязательства по сбору и распространению информации по собственной инициативе».
Суд считает, что статья 10 не предоставляет частному лицу право доступа к информации,
находящейся в распоряжении государственного органа, и не обязывает правительство
передавать такую информацию частным лицам. Однако, как видно из анализа выше, такое право или обязательство может
возникнуть, во-первых, когда раскрытие информации является следствием судебного
распоряжения, вступившего в законную правовую силу (что неприменимо в настоящем
деле) и, во-вторых, в обстоятельствах,
когда доступ к информации необходим частному лицу для осуществления его права
на свободу выражения мнения, в частности, «свободу получения и распространения информации»,
и когда отказ в нём является вмешательством
в осуществление этого права.
vi) Предельные критерии в отношении права доступа к
информации, находящейся в распоряжении государства
157. Вопрос о том, является ли (и если да, то в какой
мере) отказ в доступе к информации вмешательством в осуществление заявителем своего
права на свободу выражения, следует разрешать в каждом отдельном деле, учитывая
его определённые обстоятельства. Суд считает, что недавняя вышеупомянутая практика
(см. пункты 131-132 выше) предлагает наглядные иллюстрации ранее описанных критериев,
которые следует применять, для того чтобы определить рамки такого права.
α) Назначение информационного запроса
158. Во-первых, непременным условием при запросе
доступа к информации в распоряжении государственного органа должна стать цель,
заключающаяся в том, чтобы позволить кому-либо «получать и распространять информацию и идеи» другим
лицам. Таким образом, Суд акцентировал внимание на том, является ли сбор информации
существенным подготовительным шагом в журналистской или в какой-либо другой деятельности,
способствующей общественному обсуждению или представляющей собой необходимый элемент
для этого (см. mutatis mutandis дела Таршашаг, §§ 27-28 и Австрийской ассоциации, § 36, упомянутые выше).
159. В этом контексте уместно напомнить, что в сфере свободы
прессы Суд ранее постановил, что «в силу того, что «обязанности и ответственность» неразрывно
связаны со свободой выражения мнения, механизм защиты, предоставляемый статьёй
10 журналистам в том, что касается репортажей по вопросам, вызывающим всеобщий интерес,
применяется при условии, что они действуют добросовестно, с тем чтобы предоставить
точную и надёжную информацию в соответствии с журналистской этикой» (см. Гудвин против Соединённого Королевства (Goodwin v. the United Kingdom), 27 марта 1996 г., § 39, Отчёты 1996‑II; Фрессоз и Руар против Франции (Fressoz and Roire v. France), (БП), № 29183/95, § 54, ЕСПЧ 1999‑I и Бладет Тромсё и Стенсаас против
Норвегии (Bladet Tromsø and Stensaas v. Norway), (БП), № 21980/93, § 65, ЕСПЧ 1999‑III). Те же соображения применимы и к НПО, принимающей на себя функции стража
общественных интересов (см. больше информации об этом аспекте ниже).
Поэтому для того чтобы применить
статью 10, предстоит выяснить, действительно ли запрошенная информация была необходима
для осуществления свободы выражения мнения (см. Рошиану, упомянутое выше, § 63). С точки зрения Суда, получение доступа
к информации считается необходимым, если её удержание может помешать или не
позволить частному лицу осуществить своё право на свободу выражения мнения (см.
Таршашаг, упомянутое выше, § 28), включая
свободу «получать и распространять информацию и идеи» таким образом, который
соответствует «обязанностям и ответственности», вытекающим из пункта 2 статьи
10.
β) Характер требуемой информации
160. Ранее Суд установил, что отказ в доступе к информации
представляет собой вмешательство в осуществление права заявителей на получение и
распространение информации в ситуациях, когда искомые данные являются «фактической
информацией, касающейся применения мер электронного наблюдения» (см. дело «Молодёжной инициативы за права
человека» против Сербии, упомянутое выше, § 24), «информацией о конституционной жалобе» и «по вопросу общественной важности» (см. Таршашаг,
упомянутое выше, §§ 37-38), «оригинальными документaльными источниками для
проведения законных исторических исследований» (см. Кенеди¸ упомянутое выше, §
43) и решениями, касающимися комиссии за проведение сделок с недвижимостью (см.
дело Австрийской ассоциации, упомянутое
выше, § 42), придавая большое значение наличию определённых
категорий информации, считающейся важной для общества.
161. Поддерживая это подход,
Суд считает, что информация, данные или документы, к которым запрашивается доступ,
должны в целом проходить проверку на общественную значимость для того, чтобы решить
вопрос о необходимости их раскрытия согласно Конвенции. Подобная необходимость
может возникать, когда inter alia раскрытие помогает обеспечить прозрачность того,
как осуществляются государственные дела и общественно важные события в целом, и
тем самым позволяет широкой общественности принимать участие в государственном управлении.
162. Суд подчеркнул, что определение того, что является
предметом вопроса, представляющего общественный интерес, будет зависеть от обстоятельств
каждого дела. Общественный интерес вызывают те вопросы, которые оказывают влияние на
общественность в такой степени, что она по праву может иметь в них заинтересованность,
которые привлекают её внимание или заботят её в значительной степени, особенно в
том, что касается благополучия граждан или общественной жизни. Так же обстоит дело относительно вопросов, которые
могут порождать значительные противоречия, поднимая важную социальную проблему, или которые затрагивают
тему, в отношении которой общество желает быть более осведомлённым. Общественный интерес не должен быть сведён к жажде
людей знать о частной жизни других, стремлению публики к сенсациям или даже подглядыванию.
Для того чтобы определить, связана ли публикация с общественно важным предметом,
необходимо оценить публикацию в целом, учитывая её контекст (см. Кудерк и Ашетт Филипакки Ассосье против
Франции (Couderc and Hachette Filipacchi Associés v. France), (БП), № 40454/07, §§ 97-103, ЕСПЧ
2015 (выдержки), с дальнейшими ссылками).
163. В этой связи привилегированное
положение, которое Суд отводит в своей практике политическим высказываниям и дискуссиям
по вопросам, представляющим общественный интерес, является обязательным. Обоснования, по которым в соответствии с пунктом
2 статьи 10 Конвенции для ограничения таких выражений отводится узкое
пространство возможностей (см. Лингенс
против Австрии (Lingens v. Austria), 8 июля 1986 г., §§ 38 и 41, серия A, № 103 и Сюрек против Турции (Sürek v. Turkey) (№ 1), (БП), № 26682/95, § 61, ЕСПЧ 1999-IV), также свидетельствуют в пользу предоставления права доступа к информации,
находящейся в распоряжении органов государственной
власти, согласно пункту 1 статьи 10.
γ) Роль Заявителя
164. Логическое следствие двух критериев, изложенных выше
(первого относительно цели информационного запроса и второго, касающегося характера
запрашиваемой информации) состоит в том, что большое значение при «получении и
распространении» информации среди общественности приобретает особая роль того,
кто её запрашивает. Таким образом, при оценке того, имело ли место
вмешательство государства-ответчика в права заявителей согласно статье 10 в
виде отказа предоставить доступ к определённым документам, Суд придавал особое значение
роли заявителя как журналиста (см. Рошиану,
упомянутое выше, § 61) или стража общественных интересов, или неправительственной
организации, чья деятельность связана с вопросами, представляющими общественный
интерес (см. Таршашаг, § 36; Австрийская ассоциация, § 35; «Молодёжная инициатива за права человека»
против Сербии, § 20 и Гусева,
§ 41, все упомянуты выше).
165. Хотя статья 10 гарантирует свободу выражения мнения
«каждoму», Суд в своей практике признаёт ту особую роль,
которую играет пресса в демократическом обществе (см. Де Хаэс и Гийселс против Бельгии (De Haes and Gijsels v. Belgium), 24 февраля 1997 г., § 37,
Отчёты 1997‑I), и
особое положение журналистов в этой связи. Суд считает, что защитные механизмы,
предоставляемые прессе, имеют большое значение (см. Гудвин, упомянутое выше, § 39 и «Обсервер»
и «Гардиан» против Соединённого Королевства (Observer and Guardian v. the United Kingdom), 26 ноября 1991 г., § 59, серия A, № 216). Существенная роль средств массовой информации в содействии и
поощрении права общественности на получение и распространение информации и идей
неоднократно признавалась Судом следующим образом:
«Обязанность прессы
состоит в том, чтобы распространять (в соответствии с её обязательствами и ответственностью)
информацию и идеи по всем вопросам, интересующим общественность. Она не только
имеет задачу по распространению такой информации и идей: общественность также
имеет право получать их. Если бы это было не так, пресса не могла бы играть
свою жизненно важную роль стража общественных
интересов (см. Бладет Тромсё и Стенсаас
против Норвегии, (БП), № 21980/93, §§
59 и 62, ЕСПЧ 1999-III)».
166. Суд также признал,
что функция создания разнообразных платформ для публичных дебатов не
ограничивается прессой, но может также осуществляться в том числе и НПО, деятельность которых является важным элементом
информационно насыщенных общественных дискуссий. Суд согласился с тем, что когда
НПО привлекает внимание к вопросам, представляющим общественный интерес, она
играет роль стража общественных интересов, аналогичную по важности роли прессы (см.
Международные защитники животных против Соединённого
Королевства (Animal Defenders International v. the United Kingdom), (БП), № 48876/08, § 103, ЕСПЧ 2013 (выдержки)), и может
расцениваться как «страж общественных интересов», заслуживая согласно Конвенции
такой же защиты, как и пресса (там же, Таршашаг,
, § 27 и «Молодёжная инициатива за права человека»
против Сербии, § 20, упомянутые выше). Суд признал, что гражданское общество
вносит важный вклад в обсуждение государственных дел (см., например, Стил и Моррис против Соединённого
Королевства (Steel and Morris v. the United Kingdom), № 68416/01, § 89, ЕСПЧ 2005‑II и Таршашаг, § 38, упомянутое выше).
167. То, каким образом страж общественных интересов осуществляет
свою деятельность, может значительно влиять на функционирование демократического
общества. В интересах такого общества позволять прессе играть свою жизненно
важную роль «стража общественных интересов» в распространении информации по
социально значимым вопросам (см. Бладет
Тромсё и Стенсаас, упомянутое выше, § 59), равно как и позволять НПО, внимательно наблюдающим за государством, делать
то же самое. Учитывая, что точная информация является инструментом в их работе,
лицам и организациям, выполняющим функции стражей общественных интересов, часто
бывает необходимо получать доступ к информации для того, чтобы играть свою роль,
сообщая о вопросах, представляющих общественный интерес. Препятствия, затрудняющие
доступ к информации, могут привести к тому, что работники СМИ или смежных
областей утратят возможность выполнять свою работу «стража общественных
интересов» должным образом, а их способность предоставлять точную и надёжную информацию
может быть затруднена (см. Таршашаг, упомянутое
выше, § 38).
168. Таким образом, Суд считает, что важным моментом является
вопрос о том, добивается ли лицо доступа к определённой информации с тем, чтобы
проинформировать общественность в качестве «стража общественных интересов», или
нет. Это не значит, однако, что право доступа к информации должно принадлежать исключительно
НПО и прессе. Суд напоминает, что высокий уровень защиты также распространяется
и на учёных-исследователей (см. Башкая и Окчуоглу
против Турции (Başkaya and Okçuoğlu v. Turkey), (БП), №№ 23536/94 и 24408/94, §§ 61-67, ЕСПЧ 1999‑IV; Кенеди,
§ 42 и Гиллберг, § 93, упомянутые
выше) и авторов, пишущих на социально значимые темы (см. Шови и другие против Франции (Chauvy and Others v. France), № 64915/01, § 68, ЕСПЧ
2004‑VI и Линдон, Очаковский-Лоран
и Жюли против Франции (Lindon, Otchakovsky-Laurens and July v. France), (БП), №№ 21279/02 и 36448/02, § 48, ЕСПЧ 2007‑IV). Суд также считает нужным отметить, что, учитывая важную роль, которую
играет интернет в облегчении доступа общественности к новостям и способности
распространять информацию (см. «Делфи АС»
против Эстонии (Delfi AS v. Estonia), (БП), № 64569/09, § 133, ЕСПЧ 2015), функция блогеров и популярных пользователей социальных СМИ
может также быть приравнена к функции «стража общественных интересов» в том,
что касается защиты, предоставляемой статьёй 10.
δ) Готовая и доступная
информация
169. Сделав вывод о том,
что отказ в доступе нарушает статью 10, Суд ранее учитывал то обстоятельство,
что искомая информация была «готова и доступна» и не требовала от правительства
сбора каких-либо данных (см. Таршашаг, упомянутое
выше, § 36 и a contrario Вебер против Германии (Weber v. Germany), (реш.), № 70287/11, § 26, 6 января 2015 г.).
С другой стороны, Суд отклонил довод национального органа о предполагаемых трудностях
сбора информации в качестве основания для своего отказа предоставить заявителю документы
в случаях, когда такая трудность создавалась подходом к работе самого органа (см.
дело Австрийской ассоциации, упомянутое
выше, § 46).
170. В свете вышеупомянутой
практики, учитывая также формулировку пункта 1 статьи 10 (а именно слова «без вмешательства
со стороны органов государственной власти»), Суд полагает, что тот факт, что запрашиваемая
информация готова и доступна, должен рассматриваться как важный критерий при
общей оценке того, можно ли расценивать отказ предоставить информацию как «вмешательство»
в осуществление права «получать и распространять информацию», находящегося под
защитой этого положения.
vii) Применение этих критериев
в настоящем деле
171. Организация-заявитель утверждала, что по статье 10 обладает правом на доступ
к запрашиваемой информации, поскольку целью этого запроса было проведение
обзорного исследования в поддержку предложений реформирования системы государственных
защитников и информирование общественности по вопросу, представлявшему общий интерес
(см. пункт 95 выше). Правительство, однако, заявило, что действительной целью
исследования было очернение существующей системы государственных защитников (см.
пункт 85 выше).
172. Суд убедился в том, что НПО-заявитель желала
воспользоваться своим правом распространять информацию по социально значимому
вопросу и запрашивала доступ к информации именно с этой целью.
173. Суд также отмечает заявление Правительства о том, что
запрашиваемая информация, а именно фамилии адвокатов, назначаемых в качестве государственных
защитников, отнюдь не была необходимой для того, чтобы прийти к заключениям и
опубликовать выводы о целесообразности системы государственных защитников. Следовательно,
с его точки зрения, нераскрытие этих персональных данных не создало помех участию
НПО-заявителя в общественном обсуждении (см. пункт 77 выше). Оно также оспорило
полезность информации о назначениях, заявив, что анонимно обработанные
выдержки из соответствующих досье удовлетворили бы потребности НПО-заявителя (см. пункт 84 выше).
174. НПО-заявитель утверждала, что фамилии государственных
защитников и число назначений каждого из них были информацией, которая
требовалась, чтобы расследовать и определить любые нарушения внутри системы (см.
пункт 96 выше). НПО-заявитель также утверждала,
что важнейшим аспектом её публикации о целесообразности системы государственных
защитников было предположительно неравное распределение назначений.
175. С точки зрения
Суда, информация, запрошенная НПО-заявителем из отделения полиции, бесспорно, относилась
к предметной области её исследований. Для подкрепления своих доводов Заявитель был
намерен собрать информацию о назначении отдельных адвокатов, чтобы показать закономерности
назначения. Если бы НПО-заявитель ограничила своё исследование обезличенной информацией,
как предложило Правительство, она, по всей вероятности, оказалась бы
неспособной представить поддающиеся проверке результаты в поддержку своей критики
существующей схемы. Более того, в отношении полноты или статистической значительности
спорной информации Суд отмечает, что цель запроса данных состояла в охвате всей
страны, включая отделения полиции всех медье. Отказ двух отделений предоставить
информацию стал препятствием для написания и публикации всестороннего обзора. Таким
образом, разумно заключить, что без соответствующей информации Заявитель был неспособен
сделать вклад в общественное обсуждение, опираясь на точные и надёжные сведения.
Поэтому информация была «необходима» с точки зрения, упоминаемой в пункте 159 выше,
для осуществления права Заявителя на свободу выражения мнения.
176. Что касается характера информации, Суд замечает, что национальные
органы власти не провели ровным счётом никакой оценки потенциального характера общественного интереса
запрашиваемой информации и заботились только
о статусе государственных защитников с точки зрения Закона о защите данных. В
последнем допускались очень ограниченные исключения из общего правила о нераскрытии персональных данных. Как только
национальные власти установили, что государственные защитники не попадали в
категорию «других лиц, исполняющих государственные обязанности», которая была
единственным важным исключением в конкретном контексте, им было запрещено
рассматривать потенциальный интерес общественности к информации.
177. Суд отмечает, что такой подход лишает общественный интерес возможности
быть обоснованием, на которое опиралась НПО-заявитель, и делает его совершенно
неприменимым. С точки зрения Суда, информация о назначении государственных
защитников очевидным образом вызывает общественный интерес, независимо от того,
можно ли рассматривать государственных защитников в качестве «других лиц,
исполняющих государственные обязанности» согласно применимым национальным законам
или нет.
178. Относительно роли НПО-заявителя стороны согласны с тем,
что настоящее дело касается хорошо устоявшейся
общественной организации, занимающейся
распространением информации по вопросам прав человека и верховенства права. Её профессиональная
позиция в отношении проблем, которыми она занимается, и охват широкой
общественности сомнению не подвергались. Суд не видит оснований сомневаться в
том, что упомянутый обзор содержал именно ту информацию, которую НПО-заявитель
обязалась распространять в обществе и которую общественность имела право получать.
Суд также убедился в том, что для выполнения Заявителем этой задачи было необходимо
получить доступ к запрашиваемой информации.
179. Наконец, Суд отмечает, что информация была готовой
и доступной, и не выдвигался довод о том, что её раскрытие стало бы
значительным обременением для органов власти (сравните и сопоставьте с делом Вебера,
упомянутом выше).
viii) Заключение
180. Таким образом, информация,
запрошенная НПО-заявителем из отделений полиции, была необходима для завершения
исследования о функционировании схемы государственных защитников, которое она
проводила в качестве неправительственной правозащитной организации, для того чтобы
сделать вклад в обсуждение темы, вызывающей общественный интерес. Отказав в доступе
к информации, которая был готова и доступна, национальные органы власти помешали
НПО-заявителю воспользоваться своей свободой получать и распространять информацию
таким образом, который отражает саму суть прав согласно статье 10. Следовательно, имело место вмешательство в осуществление права,
закреплённого в этом положении, которое применимо в настоящем деле. Поэтому возражение Правительства о
том, что жалоба Заявителя несовместима ratione material, должно быть отклонено.
b) Было ли вмешательство обосновано
181. Для того чтобы считаться
обоснованным, вмешательство в осуществление права НПО-заявителя на свободу
выражения мнения должно быть «предписано законом», преследовать одну или более законных
целей, упомянутых в пункте 2 статьи 10, и быть «необходимым в демократическом
обществе».
i) Законность
182. Суд отмечает, что стороны не
согласились с тем, было ли вмешательство в свободу выражения мнения НПО-заявителя
«предписано законом». Организация-заявитель опиралась на ст. 19 (4) Закона о
защите данных и утверждала, что в ней ясно предусматривалось раскрытие персональных
данных «других лиц, исполняющих государственные обязанности», тогда как отсутствовало
положение, запрещавшее раскрытие фамилий назначаемых адвокатов. В свою очередь, Правительство сослалось на заключение Комиссара по защите данных и постановления
национальных судов, толкующих ст. 19 (4) Закона о защите данных таким
образом, что назначенные адвокаты не
являются «другими лицами, исполняющими государственные обязанности», и, следовательно,
их персональные данные раскрытию не подлежат. С его точки зрения, Суду следует исходить из установленных
фактов и законодательства в том виде, как оно применяется и толкуется национальными
судами.
183. Суд замечает, что различие между мнениями
сторон относительно применимого законодательства возникает из их несогласия по вопросу
о том, как надлежит характеризовать государственных защитников в национальном законодательстве.
По мнению НПО-заявителя, их следует классифицировать как «других лиц, исполняющих
государственные обязанности», тогда как Правительство утверждает, что их
следует рассматривать как частных лиц, в том числе в отношении их деятельности,
осуществляемой при назначении органами государственной власти.
184. Суд неоднократно подчёркивал, что в
его задачи не входит замещение собой национальных судов, и именно национальные органы
власти, в частности, суды, должны толковать и применять национальные законы (см.
среди многих источников Реквеньи против
Венгрии (Rekvényi v. Hungary), (БП), № 25390/94, § 35, ЕСПЧ
1999‑III). Суд также не должен выражать мнение об уместности методов,
выбираемых законодателями государства-ответчика для регулирования данной сферы.
Его задача ограничивается определением того, соответствуют ли принятые методы и
последствия, которые они влекут за собой, Конвенции
(см. Гожелик и другие против Польши (Gorzelik and Others v. Poland), (БП), № 44158/98, § 67, ЕСПЧ 2004‑I).
185. Суд отмечает,
что Верховный суд подробно рассмотрел правовой статус назначенных адвокатов и доводы
НПО-заявителя относительно их обязанности обеспечивать право на защиту, и постановил,
что они не являлись «другими лицами, исполняющими государственные обязанности».
Толкование Верховного суда
соответствовало рекомендации Парламентского комиссара по защите данных,
опубликованной в 2006 г. (см. пункт 34 выше). Суд не видит оснований подвергать
сомнению толкование Верховного суда о том, что государственные защитники не
могут рассматриваться как «другие лица, исполняющие государственные обязанности»
и что ст. 19 (4) Закона о защите данных предоставляет правовое основание для
обжалованного отказа в доступе. Вмешательство
было, таким образом, «предписано законом» с точки зрения пункта 2 статьи 10.
ii) Законная цель
186. Суд замечает,
что у сторон нет разногласий относительно того, что ограничение свободы выражения
мнения НПО-заявителя преследовало законную цель защиты прав других лиц, и он не
усматривает оснований выносить иное постановление.
iii) Необходимо в
демократическом обществе
187. Основные принципы, касающиеся вопроса о том,
было ли вмешательство в осуществление свободы выражения мнения «необходимо в
демократическом обществе», установлены в практике Суда и обобщены следующим
образом (см. среди прочих источников Хертель
против Швейцарии (Hertel v. Switzerland), 25 август 1998 г., § 46, Отчёты 1998‑VI; Стил и
Моррис, упомянутое выше, § 87; Швейцарское движение раэлитов (Mouvement raëlien suisse v. Switzerland), (БП), № 16354/06, § 48, ЕСПЧ 2012 (выдержки); Международные
защитники животных, упомянутое выше, § 100 и совсем недавно Делфи, упомянутое выше, § 131):
«i) Свобода выражения мнения является одним из оснований
демократического общества и одним из основных условий его прогресса и
самореализации каждого человека. Согласно пункту 2 статьи 10 она применима не
только к «информации» или «идеям», которые принимаются благосклонно,
рассматриваются как безобидные или воспринимаются безразлично, но также к тем,
которые оскорбляют, шокируют или будоражат. Таковы требования плюрализма,
терпимости и широты взглядов, без которых невозможно «демократическое общество».
Как установлено в статье 10, эта свобода предполагает исключения, которые…
должны толковаться строго, и необходимость в любых ограничениях должна быть
установлена убедительно…ii) Слово «необходимо» по смыслу пункта 2 статьи 10 подразумевает
существование «острой общественной необходимости». Договаривающиеся государства имеют определённые рамки
усмотрения, использование которых, однако, предполагает контроль со стороны
Европейского суда как над законодательством, так и над решениями, воплощающими
его, даже если они приняты независимым судом. Таким образом, Суд имеет власть
выносить окончательные постановления относительно правомерности применения
«ограничения» с точки зрения статьи 10.iii) Задача Суда при осуществлении
его надзорной функции состоит не в том, чтобы подменять собой национальные
органы власти, а в рассмотрении принятых ими решений в соответствии со своими
рамками усмотрения с точки зрения статьи 10. Это не означает, что надзор ограничивается
лишь определением того, что государство-ответчик воспользовалось
своей свободой разумно, тщательно и добросовестно; Суд должен рассмотреть обжалованное вмешательство в
свете всего дела целиком и определить, было ли оно «соразмерно» преследуемой законной
цели и были ли причины, приведённые национальными властями в обоснование своего
решения, «существенными и достаточными»… Выполняя это, Суд должен
убедиться в том, что национальные органы власти применили стандарты в
соответствии с принципами, изложенными в статье 10, и, кроме этого, что они
основывались в своей оценке на существенных фактах…».
188. Суд замечает, что основным вопросом, лежащим в основе жалобы
НПО-заявителя, является то, что запрошенная информация была охарактеризована органами
власти как персональные данные, не подлежащие раскрытию. Это было так, поскольку
по венгерским законам понятие персональных данных распространялось на любую информацию,
которая могла указать на определённое частное лицо. Такая информация не
подлежала раскрытию, если только такая возможность не была предусмотрена законом,
а также если эта информация была связана
с осуществлением муниципальных или правительственных (государственных) функций
или с другими лицами, исполняющими государственные обязанности. Поскольку постановление
Верховного Суда исключило государственных защитников из категории «других лиц,
исполняющих государственные обязанности», у НПО-заявителя отсутствовала правовая
возможность утверждать, что раскрытие информации было необходимо для выполнения
роли стража общественных интересов.
189. В этой связи НПО-заявитель утверждала, что не было никакого
основания для отказа в раскрытии информации, касавшейся назначения государственных
защитников и хранившейся органами государственной власти в рамках финансируемых
государством схем, даже учитывая соображения о неприкосновенности частной
жизни, выдвинутые Правительством.
190. В свою очередь, Правительство
утверждало, что широкое толкование понятия «другие лица, исполняющие государственные
обязанности», предложенное НПО-заявителем, могло бы уничтожить всякую защиту частной
жизни государственных служащих (см. пункт 83 выше).
191. Суд напоминает о том, что
раскрытие информации, касающейся частной жизни отдельного человека, подпадает
под действие пункта 1 статьи 8 (см. Леандер, упомянутое выше, § 48). Суд отмечает в этой связи, что понятие «частная жизнь» представляет собой широкий
термин, не поддающийся исчерпывающему определению (см. С. и Марпер против Соединённого Королевства (S. and Marper v. the United Kingdom), (БП), №№ 30562/04 и 30566/04, § 66, ЕСПЧ
2008 и Притти против Соединённого
Королевства (Pretty v. the United Kingdom), № 2346/02, § 61, ЕСПЧ
2002‑III). Оно означает физическую и психологическую целостность человека
и поэтому может охватывать его разнообразные физические и социальные признаки. Такие
элементы, как, например, половая принадлежность, имя, половая ориентация и половая
жизнь находятся в сфере, находящейся под защитой статьи 8 (см. дела С. и
Марпер, § 66 и Притти, § 61, упомянутые
выше, с дальнейшими ссылками). Частная
жизнь может также включать в себя деятельность профессионального или делового характера
(см. Нимитц против Германии (Niemietz v. Germany), 16 декабря 1992, § 29, серия A, № 251‑B). Суд также отметил, что существует зона взаимодействия
человека с другими людьми даже в общественном контексте, которая может находиться
в рамках «частной жизни» (см. Кудерк и
Ашетт Филипакки Ассосье против Франции, упомянутое выше, § 83).
192. В контексте персональных данных Суд ранее
ссылался на Конвенцию Совета Европы от
28 января 1981 г. о защите физических лиц при автоматизированной обработке
персональных данных (см. пункт 54 выше), назначение которой заключается в «обеспечении… для каждого лица… уважения его
прав и основных свобод и, в частности, его права на неприкосновенность частной
жизни при автоматизированной обработке его персональных данных» (ст. 1). Определение персональных данных дано в ст. 2 как
«любая информация, относящаяся к определённому
или определяемому на основании такой информации физическому лицу» (см. Аманн против
Швейцарии (Amann v. Switzerland), (БП), № 27798/95, § 65, ЕСПЧ 2000‑II). В статье приведены примеры персональных данных, касающихся
наиболее интимных и личных сфер жизни отдельного человека, таких как состояние
здоровья (см. дело З. против Финляндии (Z v. Finland), 25 февраля 1997 г., §§ 96-97, Отчёты 1997‑I, касающееся положительного
ВИЧ-статуса, и М. С. против Швеции (M. S. v. Sweden), 27 августа 1997 г., § 47, Отчёты 1997‑IV, касающееся записей об абортах), отношение к религии
(см. в контексте свободы религии Синан
Ишик против Турции (Sinan Işık v. Turkey), № 21924/05, §§ 42-53, ЕСПЧ 2010) и половая ориентация
(см. Ластиг‑Прин и Бекетт против Соединённого
Королевства (Lustig-Prean and Beckett v. the United Kingdom), №№ 31417/96 и 32377/96, §
82, 27 сентября 1999 г.), где делается вывод о том, что такие категории данных представляют собой определённые
элементы частной жизни и находятся под защитой статьи 8 Конвенции.
193. При определении того, относится ли персональная информация,
находящаяся в распоряжении органов власти, к осуществлению соответствующими государственными
защитниками своего права на уважение частной жизни, Суд примет во внимание конкретный
контекст (см. дело С. и Марпер, упомянутое выше, § 67). Существует ряд элементов, которые применимы к оценке того, затрагивается
ли частная жизнь лица мерами, осуществляемыми вне его дома или частных владений.
Поскольку существуют случаи, когда люди осознанно или намеренно вовлекаются в деятельность,
которая записывается или может быть записана или передана общественным образом,
разумные ожидания человека относительно приватности могут быть значительным, хотя
и необязательно решающим фактoром в этой оценке (см. П. Г. и Дж. Х. против Соединённого
Королевства (P. G. and J. H. v. the United Kingdom), № 44787/98, § 57, ЕСПЧ 2001‑IX).
194. В настоящем деле
запрашиваемая информация состояла из фамилий государственных защитников и числа
их назначений в качестве адвокатов в определённых юрисдикциях. Для Суда запрос этих
фамилий, хотя они являлись персональными данными, касался главным образом
осуществления профессиональной деятельности в контексте общественных разбирательств.
В этом смысле профессиональную
деятельность государственных защитников нельзя было рассматривать как частное дело.
Более того, запрошенная информация не была связана с
действиями или решениями государственных защитников в связи с выполнением ими своих
задач в качестве правовых представителей или с консультациями с клиентами. Правительство не доказало, что раскрытие запрашиваемой
информации для достижения конкретных целей расследования НПО‑заявителя могло
повлиять на осуществление государственными защитниками своего права на уважение
частной жизни с точки зрения статьи 8 Конвенции.
195. Суд также считает, что обнародование фамилий государственных
защитников и числа их назначений не раскрыло бы информацию о них в большей степени,
чем при регистрации в качестве государственных защитников (сравните и сопоставьте
Пек
против Соединённого Королевства (Peck v. the United Kingdom), №
44647/98, § 62, ЕСПЧ 2003‑I). Нет оснований полагать, что
информация о фамилиях государственных
защитников и их назначениях не могла стать достоянием общественности из других
источников, таких как информация,
содержащаяся в списках лиц, которые предоставляют правовую помощь, графиках судебных
слушаний и открытых судебных заседаний, хотя
ясно, что эта информация не была подвергнута сопоставлению на момент
проведения исследования.
196. На этом фоне интересы, о которых упоминает Правительство
со ссылкой на статью 8 Конвенции, не имеют такого характера и степени, которые
могли бы потребовать применения этого положения при уравновешивании прав НПО‑заявителя,
закреплённых в пункте 1 статьи 10 (сравните и сопоставьте дела Кудерк и Ашетт Филипакки Ассосье против Франции, § 91; Аксель Спрингер (Axel Springer AG), § 87, оба упомянуты выше; Фон Ганновер против Германии №2 (Von Hannover v. Germany (№ 2)), (БП), №№ 40660/08 и 60641/08, § 106, ЕСПЧ 2012 и Перинчек против Швейцарии (Perinçek v. Switzerland), (БП), № 27510/08, §§ 227-228, ЕСПЧ 2015 (выдержки)). Тем не менее статья 10 не гарантирует неограниченной свободы выражения
мнения, и, как уже указано в пункте 188
выше, защита частных интересов государственных защитников представляет
собой законную цель, позволяющую ограничение свободы выражения мнения согласно пункту
2 этого положения. Таким образом, важный вопрос состоит в том, были ли
средства, использованные для защиты этих интересов, соразмерны поставленной
цели.
197. Суд отмечает, что предмет исследования касался эффективности
системы государственных защитников (см. пункты 15‑16 выше). Этот вопрос
был тесно связан с правом на справедливое судебное разбирательство, которое
является основополагающим правом в венгерском законодательстве (см. пункт 33 выше)
и имеет первостепенное значение согласно Конвенции. Действительно, любая критика
или предлагаемое улучшение службы, непосредственно связанной с правом на справедливое
судебное разбирательство, должны рассматриваться как предмет, вызывающий
законный общественный интерес. В своём исследовании НПО‑заявитель хотела найти
подтверждение своей теории о том, что закономерность регулярных назначений одних
и тех же адвокатов имела нарушения, что подвергало сомнению адекватность схемы.
Довод о том, что схема юридического представительства может пострадать сама по
себе, поскольку государственные защитники системaтически
отбираются полицией из одного и того же числа адвокатов и потому вряд ли способны
оспорить результаты полицейских расследований, чтобы получать новые назначения
в дальнейшем, действительно вызывает законную озабоченность. Потенциальное
влияние назначаемых полицией адвокатов по защите прав уже признавалось Судом в деле
Мартина (упомянутом выше). Таким образом,
поскольку рассматриваемый вопрос затрагивает саму сущность права, вытекающего
из Конвенции, Суд убеждён в том, что НПО-заявитель намеревалась сделать вклад в
дискуссию по вопросу, представлявшему общественный интерес (см. пункты 164-165 выше).
Отказ в удовлетворении запроса создал значительные препятствия вкладу НПО-заявителя
в общественное обсуждение по вопросам, имевшим всеобщий интерес.
198. Принимая во внимание соображения в пунктах
194-196, Суд не считает, что права на неприкосновенность частной жизни
государственных защитников пострадали бы, если бы информационный запрос НПО-заявителя
был удовлетворён. Хотя информационный запрос, по общему признанию, касался персональных
данных, он не распространялся на сведения за пределами общественной сферы. Как
уже упоминалось выше, он содержал только информацию статистического характера о
том, какое количество раз рассматриваемые лица были назначены в качестве юридических
представителей в открытых уголовных разбирательствах в рамках финансируемой
государством национальной схемы оказания юридической помощи.
199. Применимое законодательство Венгрии в толковании компетентных национальных судов исключало
какую-либо разумную оценку прав свободы выражения мнения Заявителя по статье 10
Конвенции в ситуации, когда любые ограничения публикации, предложенной НПО-заявителем
и предназначавшейся в качестве вклада в дискуссию на тему, вызывавшую всеобщий интерес,
потребовали бы самого тщательного разбора.
200. В свете вышеизложенного
Суд считает, что доводы Правительства, будучи существенными, не были достаточными
для того, чтобы доказать, что оспоренное вмешательство было «необходимо в
демократическом обществе». В частности, Суд считает, что, невзирая на наличие у
государства-ответчика рамок усмотрения, отсутствовала разумная соразмерность между
оспоренной мерой и законной преследуемой целью.
Таким образом, имело место
нарушение статьи 10 Конвенции.
II. ЖАЛОБА ПО СТАТЬЕ 41 КОНВЕНЦИИ
201. Статья 41 Конвенции гласит:
«Если Суд объявляет, что имело место нарушение Конвенции
или Протоколов к ней, а внутреннее право Высокой Договаривающейся Стороны
допускает возможность лишь частичного устранения последствий этого нарушения,
Суд, в случае необходимости, присуждает справедливую компенсацию потерпевшей
стороне».
A. Ущерб
202. НПО-заявитель не
выдвинула никакого требования в отношении морального вреда. Однако она потребовала
215 евро в качестве возмещения материального ущерба. Эта сумма соответствовала
сумме, которую было предписано выплатить НПО-заявителю в пользу ответчиков отделений
полиции для покрытия правовых издержек в национальных разбирательствах.
203. Правительство оспорило это требование.
204. Суд признаёт, что существует причинно-следственная
связь между выявленным нарушением и предполагаемым материальным ущербом, поэтому
он назначает затребованную сумму в полном размере. Суд отмечает, что Заявитель не
требовал раскрытия этой запрошенной информации.
B. Судебные издержки
205. НПО-заявитель потребовала
6 400 евро плюс 27 % НДС в качестве возмещения правовых издержек в ЕСПЧ. Эта сумма
соответствовала 64 часам правовой работы при почасовой ставке в 100 евро плюс НДС,
включая 4 часа консультаций, 6 часов изучения материалов, 16 часов на изучение практики
Суда, 30 часов на составление представления и, наконец, 8 часов на подготовку к
слушанию в Большой палате и участию в нём.
Далее, НПО-заявитель потребовала
2 475 евро в качестве возмещения расходов на проезд и размещение, связанных со слушанием.
Сумма общего иска НПО-заявителя
в качестве возмещения судебных издержек составила 8 875 евро плюс НДС там, где это
было применимо.
206. Правительство оспорило это требование.
207. В соответствии с практикой Суда заявитель имеет право
на получение возмещения судебных расходов, только если установлено, что они действительно
были необходимы и взысканы в разумном размере. В настоящем деле, учитывая имеющиеся
в его распоряжении документы и вышеизложенные критерии, Суд считает разумным
назначить возмещение в размере полной затребованной суммы, а именно 8 875 евро.
C. Процентная ставка
208. Суд считает целесообразным принять процентную
ставку в соответствии с предельным размером ссудного процента Европейского
центрального банка, к которому должны быть добавлены три процента.
НА ЭТИХ
ОСНОВАНИЯХ СУД
1. Объединяет предварительные возражения Правительства по существу
дела и отклоняет их большинством
голосов.
2. Объявляет большинством голосов эту жалобу приемлемой.
3. Постановляет, пятнадцатью голосами против двух, что имело
место нарушение статьи 10 Конвенции.
4. Постановляет, пятнадцатью голосами против двух, что:
a) государство-ответчик обязано выплатить НПО-заявителю
в течение трёх месяцев следующие суммы, подлежащие конвертации в валюту государства-ответчика по курсу, действующему на момент расчёта:
i) 215 евро (двести
пятнадцать евро) с добавлением суммы любого налога, которым может облагаться
эта сумма, в качестве возмещения материального ущерба;
ii) 8 875 евро (восемь
тысяч восемьсот семьдесят пять евро) с добавлением суммы любого налога, которым
может облагаться эта сумма, в качестве возмещения судебных издержек;
b) с
момента истечения вышеуказанных трёх месяцев на суммы, указанные выше,
выплачиваются простые проценты в размере предельного ссудного процента
Европейского центрального банка с добавлением трёх процентных пунктов.
Совершено на английском и
французском языках и провозглашено на государственном слушании во Дворце прав
человека в Страсбурге 8 ноября 2016 г.
Лоуренс Эрли, Гвидо
Раймонди,
юрист
секции председатель
В соответствии с пунктом
2 статьи 45 Конвенции и пунктом 2 Правила 74 Регламента Суда к этому постановлению
прилагаются следующие особые мнения:
a)
совпадающее мнение судей Нюссбергера и Келлера;
b)
совпадающее мнение судьи Сицильяноса, к которому присоединился судья Раймонди;
c)
несовпадающее мнение судьи Спано, к которому присоединился судья Кьёлбро.
СОВПАДАЮЩЕЕ МНЕНИЕ
СУДЕЙ НЮССБЕРГЕРА и КЕЛЛЕРА
1. Мы согласны с выявлением
нарушения в настоящем деле в отношении свободы запрашивать информацию, находящейся
под защитой статьи 10 Конвенции. Венгерскому правительству не следовало
удерживать информацию о фамилиях государственных защитников, ссылаясь на законодательство
о защите данных, без сопоставления затронутых интересов. Это является явным нарушением
статьи 10.
2. Тем не менее, как и наши
коллеги Роберт Спано и Йон Фридрик Кьёлбро, мы не можем согласиться с доводами большинства,
опровергающими озабоченность венгерского правительства по поводу защиты данных.[1] На наш взгляд, важность защиты данных была преуменьшена, что несовместимо с
постоянной практикой Суда и, более того, с подходом Суда Европейского союза при
толковании законодательства о защите данных. Мы опасаемся, что это может
создать проблемы в будущих делах о защите данных и поэтому выступаем за очень
узкое и контекстнозависимое толкование этой части постановления.
3. Суть довода большинства членов
в этом контексте заключается в том, что статья 8 Конвенции неприменима к защите
права адвокатов на защиту данных. Это ясно изложено в пункте 196:
«…интересы, о которых упоминает Правительство
со ссылкой на статью 8 Конвенции, не имеют такого характера и степени, которые
могли бы потребовать применения этого положения при уравновешивании прав НПО
заявителя, закреплённых в пункте 1 статьи 10».
4. Таким образом, большинство
членов ввело порог для применения статьи 8 Конвенции к защите данных, который
основан на трёх критериях: предсказуемость применения персональных данных, связь
данных с частной или профессиональной жизнью и доступность данных (см. пункты
194 и 195).
5. Этот подход противоречит
широкому определению защиты данных как «любой информации, относящейся к
определённому или определяемому на основании такой информации физическому лицу».[2] Применимость таких критериев была опровергнута в
практике Суда и не соответствует положениям Суда Европейского союза.
6. В деле Аманн против Швейцарии ((Amann v. Switzerland), (БП), № 27798/95, § 65, ЕСПЧ 2000‑II) Суд постановил, что не должно быть различия между данными,
касающимися частной и профессиональной деятельности:
«Суд напоминает, что хранение данных, относящихся к «частной жизни»
физического лица, попадает в сферу применения пункта 1 статьи 8 (см. Леандер против Швеции (Leander v. Sweden) от 26 марта 1987
г., серия A, № 116, стр. 22, § 48).Он
отмечает в этой связи, что термин «частная жизнь» нельзя толковать
ограничительно. В частности, уважение к частной жизни составляет право
устанавливать и развивать отношения с другими людьми; кроме того, нет никаких принципиальных
оснований для исключения деятельности профессионального или делового характера
из понятия «частная жизнь» (см. решение Нимитц
против Германии (Niemietz v. Germany)
от 16 декабря 1992 г., серия A, № 251-B, стр. 33-34, § 29 и решение по
делу Хэлфорда выше, стр. 1015‑1016,
§ 42)».
7. Самой сутью защиты
данных является регулирование использования персональных данных и, таким
образом, защита того, что Федеральный конституционный суд Германии назвал «правом
на информационное самоопределение» («Recht auf informationelle Selbstbestimmung»[3]). По общему признанию, государственные защитники
вполне могли предвидеть, что органы власти будут хранить их данные. Но это не
является основанием для того, чтобы опровергать применимость статьи 8 Конвенции,
тем самым лишая их всякой защиты от использования или злоупотребления их персональными
данными как самими органами власти, так и третьими сторонами.
8. Довод о том, что данные,
уже находящиеся в распоряжении общественности[4], по этой причине нуждаются в меньшей защите, может
создать напряжённость в отношении практики СЕС, в которой ясно говорится: «…общее
отклонение от применения директивы в отношении опубликованной информации будет лишать
директиву силы. Государствам-участникам будет достаточно опубликовать данные
для того, чтобы они перестали пользоваться защитой этой директивы».[5] Это заключение было подтверждено и развито в деле испанского отделения Гугл (Google Spain), где суд Люксембурга утверждал, что операции расцениваются как обработка
данных даже тогда, «когда они касаются исключительно материала, который уже был
опубликован в неизменённой форме в СМИ».[6]
9. По нашему мнению, Суду не следует понижать уровень защиты данных,
признанный в его практике, а следует неукоснительно продолжать применять понятие
«частная жизнь» из пункта 1 статьи 8 Конвенции к
персональным данным, собранным органами государства.
10. Это не предопределяет заранее исход уравновешивания интересов между правом
на защиту данных, закреплённым в статье 8, с одной стороны и свободой выражения
мнения, находящейся под защитой статьи 10 с другой стороны, которое должно
будет осуществляться в каждом конкретном деле. Мы согласны с тем, что в обстоятельствах
настоящего дела равновесие было нарушено в пользу свободы выражения мнения Заявителя.
СОВПАДАЮЩЕЕ МНЕНИЕ СУДЬИ СИЦИЛЬЯНОСА, К КОТОРОМУ ПРИСОЕДИНИЛСЯ СУДЬЯ РАЙМОНДИ
(Перевод)
1. Я полностью
согласен с выводом и существом подхода к толкованию в настоящем постановлении. Однако
это постановление представляет некоторую важность для толкования Конвенции и международных
договоров в целом в соответствии с Венской конвенцией о праве международных
договоров, что подтверждается не только основательной аргументацией, посвящённой
этому вопросу, но и несовпадающим мнением моих уважаемых коллег Спано и Кьёлбро.
В этом контексте я хотел бы добавить следующие размышления для того, чтобы прояснить,
во-первых, связь между подготовительными
материалами и так называемым эволютивным методом толкования (I), прежде чем попытаться определить границы этого толкования (II). Потом останется лишь оценить важность подготовительных материалов и
их доказательную ценность в таком деле, как это, а также первоначальный
аспект настоящего постановления, а именно факт толкования Конвенции в свете подготовительных материалов более позднего,
но связанного с ней документа (III). На основании этих элементов,
подкреплённых рядом других толковательных доводов, решение, принятое Судом, прочно
коренится в нормативных рамках, установленных Венской конвенцией (IV).
I. Применение подготовительных материалов
и доктрина «живого инструмента»: два
противоположных подхода?
2. Ключевой вопрос в настоящем деле вращается
вокруг двух подходов, которые представляются, по крайней мере, на первый взгляд,
диаметрально противоположными: первый подход, на основе подготовительных материалов Конвенции, состоит в попытке различить
намерения «отцов-основателей»; второй подход, который отражается в пунктах 138‑148
этого постановления, обязательно предполагает применение известной доктрины
«живого инструмента». Исторически намерение Договаривающихся сторон и соблюдение
точной формулировки пункта 1 статьи 10 Конвенции, таким образом, представляется
противоположным так называемому эволютивному толкованию этого положения.
3. Хорошо известно, что с момента постановления в
деле Тирер против Соединённого
Королевства ((Tyrer v. the United Kingdom), 25 апреля
1978 г., § 31, серия A, № 26) идея, что «Конвенция является живым
инструментом… который должен толковаться в свете современных условий», распространилась
на всю практику Суда в Страсбурге и создала основу для толковательного подхода,
который позволил Суду со временем приспособить текст Конвенции к юридическим,
социальным, этическим или научным изменениям. При прямом или косвенном
использовании доктрины «живого инструмента» Суд обычно одновременно
подчёркивает конкретные особенности Конвенции как договора о защите прав
человека (см. пункты 120-122 настоящего постановления).
4. Следует признать, что скорость таких изменений в
рассматриваемой сфере часто выше, чем в других областях международного законодательства,
что могло бы объяснить причину более частого применения так называемого эволютивного
метода толкования. Возможно, важно и то, что другие правозащитные органы, судебные
или квазисудебные, международные или региональные, также часто применяют такой подход
(см. только в качестве свидетельства постановление Межамериканского суда по
правам человека в деле Верховный суд
против Эквадора ((Supreme Court of
Justice (Quintana Coello et al.) v. Ecuador) от 23 августа 2013 г., § 153) о дальнейшем более широком толковании понятия
«независимый суд», подтверждённом в делах Конституционный
суд против Эквадора ((Constitutional Tribunal (Camba Campos et al.) v. Ecuador), 28 августа 2013 г.) и Лопес Лоне и другие против Гондураса ((López Lone et al. v. Honduras), 5
октября 2015 г.). Однако, и этому было множество подтверждений, эволютивный метод
толкования использовался другими международными и национальными судебными органами,
включая Международный суд, арбитражные суды, Верховные суды Франции, Великобритании,
Германии и т. д. (см. Бьорге Э. Эволюционное
толкование международных договоров. Оксфорд: Оксфорд Юниверсити Пресс, 2014
и он же – Бьорге Э. Конвенция как живой документ, берущий начало в прошлом,
взгляд в будущее // Коллоквиум в честь
судьи Пола Махони / Human Rights Law Journal). Другими словами, хотя значение доктрины
«живого инструмента» было подчёркнуто Судом, полученный в результате толковательный
подход не связан исключительно с Конвенцией (или другими конвенциями и договорами
о защите прав человека). Он распространяется гораздо дальше рамок этого контекста
и является частью национальной и международной судебной практики в отношении
многих других сфер международного права и даже закона вообще.
5. Хотя доктрина
«живого инструмента» и основополагающий эволютивный метод толкования могут, на первый
взгляд, показаться новаторскими, в действительности (и при условии, что они применяются
с осторожностью (см. ниже)) они соответствуют предполагаемому намерению Договаривающихся
государств, которые также являются живыми организмами. Если воспользоваться
словами бывшего Председателя Суда, сэра Хамфри Уолдока (который, следует напомнить,
был последним Специальным докладчиком
Комиссии международного права по праву международных договоров):
«Смысл
и содержание положений Конвенции будут пониматься как предназначенные для
развития в ответ на изменения юридических или общественных концепций» (Х.
Уолдок. Эволюция концепций прав человека и применение Европейской конвенции по
правам человека // Mélanges Paul Reuter.
Париж: Pedone, 1981. С. 547).
Этот подход был подтверждён
и обобщён Международным судом, который недавно подчеркнул:
«…в
случаях, когда в договоре были использованы общие термины, стороны осрзнавали,
что со временем значения терминов могут развиваться, и в случаях, когда договор
заключался на очень долгий временной промежуток или имел «большую продолжительность»,
следует считать, что стороны, как правило, имели намерение придать этим терминам
значение, предполагавшее эволюцию» (МКЮ,
Спор о судоходных и смежных правах (Costa-Rica v. Nicaragua), решение от 13 июля
2009 г., МКЮ Отчёты 2009, стр. 213, §
66).
6. Другими словами, без малейшего стремления
обозначить отход от намерения сторон, эволютивное толкование конвенции или договора,
содержащего общие термины, как в случае с Конвенцией, следует рассматривать как
отражение, в принципе, предполагаемого намерения Договаривающихся Государств. Характер
и рамки значений терминов, применяемых составителями такого договора, с одной
стороны и его неопределённая продолжительность с другой стороны подводят нас к
мысли о том, что в случае отсутствия свидетельств в пользу обратного стороны намерены
толковать и применять его таким образом, чтобы он отражал происходящие
изменения. Этот толковательный метод позволяет непрерывно адаптировать текст Конвенции
к «сегодняшним условиям» без необходимости внесения формальных поправок в договор.
Эволютивное толкование предназначено для обеспечения долговременности этого договора.
Доктрина «живого инструмента» является условием sine qua non долгой жизни Конвенции!
7. Этот подход подтверждается в преамбуле к Конвенции,
в которой речь идёт не только о «поддержании», но также «дальнейшей реализации прав человека и основных свобод». Другими
словами, «отцы-основатели» воспринимали права человека не как нечто неподвижное
и застывшее во времени, а, напротив, как динамично развивающиеся и рассчитанные
на длительную перспективу нормы.
8. Следует признать, что
эволютивный метод толкования не упоминается expressis verbis в ст.
31-33 Венской конвенции о праве международных договоров. Таким образом, можно утверждать,
что этот метод обусловлен прогрессивным развитием международного права (см. Л.-A. Сицильянос «Человеческое
лицо международного права – взаимодействие между общим международным правом и правами
человека: обзор» (L.-A. Sicilianos. The Human Face of International Law – Interactions between General International Law and Human Rights: An Overview // Human Rights Law Journal. 2012. NN 1‑6, PP. 1-11. P. 6). Однако факт
остаётся фактом, что он полностью совместим с основополагающей логикой вышеупомянутых
положений Венской конвенции. Следует иметь в виду, что в ст. 31 этой Конвенции упоминаются
inter alia объект
и назначение этого договора, а также последующие соглашения, практика и любые правила
международного права, «применимые к отношениям между сторонами», включая акты, ратифицированные
этими сторонами после заключения договора, подлежащего толкованию. Все эти элементы
позволяют телеологическое и динамическое толкование, нацеленное на обеспечение
того, что рассматриваемый договор адаптируется к изменениям, происходящим после
его принятия, особенно там, где присутствуют общие термины, чьё значение может
эволюционировать со временем, и где он был заключён на неопределённый период.
9. Иными словами, эволютивный
метод толкования Конвенции (и Протоколов к ней) отражает, в принципе, предполагаемое
намерение сторон и представляет собой обязательное условие выживания (по
меньшей мере) основных положений подобных документов, таких как статья 10 Конвенции,
находящаяся в самом центре настоящего дела, оставаясь совместимыми с применимыми
положениями Венской конвенции о праве международных договоров. Тем не менее необходимо
прояснить границы эволютивного толкования.
II. Границы эволютивного
толкования
10. Суд всегда стремился
избегать того, чтобы эволютивное толкование Конвенции воспринималось бы, особенно
национальными судами, как карт-бланш, позволяющий чрезмерные вольности с текстом
Конвенции. Этот постоянный повод для озабоченности привёл к тому, что семинар «Диалог
между судьями», который отметил начало
2011 судебного года, был посвящён именно этой теме (см. Европейский суд по
правам человека. Каковы границы эволютивного
толкования Конвенции? Диалог между судьями 2011 г. Страсбург: ЕСПЧ/Совет
Европы, 2011). Я не претендую на подведение итогов этого содержательного обсуждения,
но мне кажется, что существуют три границы эволютивного толкования: во-первых, этот
толковательный метод не должен вести к толкованию contra legem; во‑вторых, предлагаемое толкование должно быть совместимо с объектом и назначением
Конвенции в целом и с положением, подлежащим толкованию, в частности; и, в-третьих,
это толкование должно отражать «сегодняшние» условия, а не те, которые могут
преобладать в будущем.
Эволютивное толкование не должно приводить
к толкованию contra legem
11. Как объяснялось выше, эволютивное толкование не
учитывает намерения сторон. Напротив, оно отражает их предполагаемое намерение. Но это, скорее, опровержимая, чем неопровержимая
презумпция. Для того чтобы её подтвердить, важно, чтобы предлагаемое толкование
оставалось в рамках границ терминов, используемых в Конвенции, и прямо им не
противоречило. Эволютивное толкование может, если это абсолютно необходимо, быть
praeter legem, а не contra legem.
12. Суд не раз подчеркивал
это ограничение в отношении разнообразных положений Конвенции. Так, например, в
деле Джонстон и другие против Ирландии ((Johnston and Others v. Ireland), постановление от 18 декабря 1986 г., § 52, серия A, № 112) Суд отказался признать, что право на вступление в брак
подразумевает право на развод. Он отметил в этой связи, что «обычное значение
слов «право на вступление брак» совершенно ясно, в том смысле, что они обозначают
образование супружеских отношений, а не их распад» (см. также В. К. против Хорватии (V.K. v. Croatia), № 38380/08, § 99, 27 ноября 2012 г.). Даже ещё раньше, в постановлении по делу Притти против Соединённого Королевства (№ 2346/02, § 39, ЕСПЧ 2002‑III) Суд отказался распространить формулировку статьи 2 Конвенции о праве на жизнь
таким образом, чтобы признать право на смерть. Он постановил в этом случае, что
«статью 2 нельзя, не искажая формулировку, толковать как предусматривающую
диаметрально противоположное право [праву на жизнь], а именно право на смерть; равно
как она не может порождать право на самоопределение в смысле наделения лица правом
выбрать смерть, а не жизнь». В отсутствие необходимости предоставлять дополнительные
примеры важно отметить, что Суд, как правило, тщательно избегает толкований contra legem, которые могли бы привести к «искажению формулировки [Конвенции]».
13. Позиция Суда в настоящем деле не является
отступлением от этого подхода. В его толковании нет ничего, что противоречило
бы тексту пункта 1 статьи 10 Конвенции. Действительно, слова «[это]
право включает свободу придерживаться
своего мнения и свободу получать и распространять информацию и идеи… (курсив
автора)» подразумевают, что здесь мы имеем перечисление главных аспектов права
на свободу выражения мнения. Они не исключают возможность существования других
свобод. Следовательно, утверждение о том, что пункт 1 статьи 10 также включает свободу
запрашивать информацию лишь дополняет формулировку этого положения, а не
противоречит ей.
Эволютивное толкование должно быть совместимо
с объектом и назначением Конвенции
14. Второе ограничение эволютивного толкования касается
его совместимости с объектом и назначением Конвенции в целом и, конечно, с объектом
и назначением положения, подлежащего толкованию. Нет необходимости настаивать
на том факте, что любое толкование текста Конвенции должно отражать его объект
и назначение, как подчёркивается в п. 1 ст. 31 Венской конвенции о праве
международных договоров. Это «золотое правило» любого толковательного подхода.
Отвергнуть объект и назначение договора означало бы поступиться намерением сторон
и подорвать основу договорной системы.
15. В настоящем деле Суд
уделяет особое внимание этому вопросу (см., в частности, пункт 155 постановления).
Не имея намерения повторять эти доводы, Суд считает уместным обратить внимание
на общие рамки первого предложения пункта 1 статьи 10 – «каждый имеет право на свободу
выражения мнения» – и напомнить о чрезвычайной значимости, которая придаётся этому
положению во всех материалах по практике, выпущенных на эту тему Судом, который
считает эту свободу настоящим основанием демократического устройства. В таких обстоятельствах
признание определённого аспекта свободы выражения мнения, а именно свободы запрашивать
информацию, «когда доступ к информации является средством осуществления свободы
выражения мнения для гражданина» (см. пункт 156 постановления, курсив автора), представляется
мне полностью совместимым с объектом и назначением статьи 10 и, в более общем смысле, с объектом и назначением Конвенции.
Эволютивное толкование должно отражать «сегодняшние
условия», а не те, которые могут преобладать в будущем
16. Третье ограничение эволютивного толкования имеет,
по моему мнению, определённую важность, поскольку представляет собой механизм
защиты от возможных злоупотреблений этого толковательного метода. Как отметил Суд
в деле Тирера (постановление, упомянутое
выше), и с тех пор неоднократно повторял, цель доктрины «живой инструмент» состоит
в адаптации Конвенции к «сегодняшним условиям».
Вот почему Суд обычно
настаивает на существовании «европейского консенсуса» или, во всяком случае,
значительной тенденции в законодательстве и/или практике Договаривающихся государств
в отношении выбранного толкования. Такой консенсус указывает на общее признание
рассматриваемого толкования или даже на наличие регионального обычая во время
вынесения решения. Если воспользоваться формулировкой, использованной по другому
поводу, «смысл эволютивного толкования, с точки зрения Суда, заключается в
сопровождении и даже направлении перемен…; оно не предназначено для
предвосхищения перемен и тем более попыток навязать их» (см. Х и другие против Австрии (X and Others v. Austria), (БП), № 19010/07, ЕСПЧ 2013, совместно частично несовпадающее особое мнение судей Касадеваля,
Зиемеле, Ковлера, Йочиене, Шикуты, Де Гаэтано и Сицильяноса, § 23). Другими
словами, принятое толкование, являясь «эволютивным», должно корениться в
настоящем. Попытки размышлять о будущих изменениях чреваты риском выхода за
пределы судебных полномочий.
17. В настоящем деле Суд
уделил значительное внимание этому вопросу (см., в частности, пункты 138-148 постановления)
и в полной мере доказал, что его толкование пункта 1 статьи 10 закреплено в международном
и сравнительном праве в том виде, в котором они существуют. Из тех элементов,
на которые сослался Суд, тот, который мне определённо представляется важным,
это факт того, что избранное толкование появилось уже в 1966 г., то есть полвека
назад, в тексте обязательного документа ст. 19 Международного пакта о
гражданских и политических правах, Договаривающимися сторонами которого теперь
являются все государства-участники Конвенции. При таких обстоятельствах я
считаю трудным, если не невозможным, утверждать, что принятое толкование выходит
за пределы вышеупомянутого ограничения эволютивного толкования.
II.
Важность и доказательная ценность
подготовительных материалов
18. Попытавшись
проследить связь между подготовительными
материалами и эволютивным толкованием и прояснить границы этого толкования,
я должен сейчас рассмотреть важность и доказательную ценность подготовительных материалов вообще и в
настоящем деле в частности.
Подготовительные
материалы в качестве «вспомогательных средств» толкования
19. Следует признать, что,
хотя часть аргументации настоящего постановления посвящена подготовительным материалам Конвенции (см. пункт 134 и далее), оно в конечном итоге всё же не
придаёт им решающего значения при толковании пункта 1 статьи 10 Конвенции. И
тому есть веская причина. Важно отметить в самом начале, что согласно ст. 32 Венской конвенции о праве международных договоров подготовительные материалы являются «дополнительным средством» толкования.
Это выражение возникло из намеренного выбора Комиссии международного права
(КМП), подкреплённого Венской конвенцией о праве международных договоров. Называя
подготовительные материалы «дополнительным средством» толкования, ст.
32 учитывает изменения в практике, которые возникли после окончания Второй
мировой войны, а именно отказ от субъективного
метода толкования, который в первую очередь был сосредоточен на «действительном
намерении» сторон (и которому отчасти следовали в межвоенные годы), в пользу объективного метода толкования, который недвусмысленно
отдаёт предпочтение «заявленному намерению». Действительно, как отмечала КМП, элементы толкования ст. 31 «…все относятся
к соглашению между сторонами в то время, когда оно получило изначальное
выражение в форме текста или после этого». КМП добавила, что «…это не
относится к подготовительной работе, которая вследствие этого не обладает такой
изначальной формой как элемент толкования, сколь бы ценной она ни была для прояснения
договорённостей в тексте» (Ежегодник КМП, 1966. Т. II. С. 220, § 10).
20. Из вышеизложенного
следует, что использование подготовительных материалов является вспомогательным
инструментом либо для того, чтобы подтвердить значение, вытекающее из средства толкования,
упоминаемого в ст. 31 Венской конвенции (см. в качестве примера МКЮ, Территориальный
спор (Ливия/Чад), постановление от
3 февраля 1994 г., МКЮ Отчёты
1994 г., § 55), либо для того,
чтобы определить значение, когда толкование, вытекающее из жалобы по ст. 31, оставляет
это значение «двусмысленным или неясным» или ведёт к результату, который
является «явно несуразным или неразумным» (подробный комментарий этого положения,
см., в частности, Ле Бутилье И. Статья 32 Конвенции 1969 года //
Венская конвенция о праве международных договоров: комментарии каждой статьи / под
ред. Кортен О.,
Кляйн П. Т. 2. С. 1339-1368 (Les Conventions de Vienne sur le droit des traités :
commentaire article par article. Vol.
II, P. 1339-1368) и Виллиджер M. E. Комментарий Венской конвенции о праве
международных договоров 1969 года. Leiden/Boston: M. Nijhoff, 2009. С. 442-449).
21. В настоящем деле Суд
приходит к выводу относительно рамок действия пункта 1 статьи 10 Конвенции,
применяя по большей части средства толкования, предусмотренные в ст. 31 Венской
конвенции о праве международных договоров (см. часть IV выше).Следовательно, если кто-то
желает применить ст. 32 Венской конвенции буквально, ему следует
отказаться от доводов на основании подготовительных материалов (см. mutatis mutandis МКЮ, Условия принятия государства в
качестве члена ООН (ст. 4 Устава),
консультативное заключение, отчёты МКЮ 1948 г., стр. 57 и особенно стр. 63). Однако,
учитывая, что довод на основании подготовительных материалов был важнейшим в
ходатайствах сторон, Суд принял верное решение продолжить его рассмотрение. Тем
не менее необходимо определить доказательную ценность подготовительных
материалов.
Какова доказательная ценность подготовительных материалов в
отсутствие реальных обсуждений?
22. Следуя логике ст.
32 Венской конвенции о праве международных договоров, применение подготовительных материалов нацелено на
прояснение значения текста посредством ссылок на намерение сторон в том виде, в
котором оно было выражено во время переговоров. Однако возникает вопрос о том,
возможно ли, и если да, то в какой степени, извлечь из такой консультации полезные
или даже решающие факторы, когда в таких материалах отсутствует всякий след обсуждений
или обмена аргументами в отношении определённой поправки к последовательным
вариантам текста. Можно ли прийти к решающим выводам в отношении намерения сторон,
просто отметив, что термин, изначально включённый в текст для толкования, был опущен
в последующем варианте одного и того же текста без указания причин, почему было
сделано изменение? Аналогичным образом уместно
отметить осторожность, которую проявил Международный суд в деле Делимитации морских пространств и разрешения
территориальных споров между Катаром и Бахрейном, постановив, в частности,
что подготовительные материалы Дохийского
протокола «следовало использовать с осторожностью в силу их фрагментарности» и
что они появились «в отсутствие какого-либо документа, связанного с протеканием
переговоров… сводившихся к двум проектам текста, последовательно представленным
Саудовской Аравией и Оманом, и поправками, сделанными к последнему» (МКЮ, Дело
делимитации морских пространств и разрешения территориальных споров между
Катаром и Бахрейном (Катар и Бахрейн), постановление от 16 февраля 1995 г., МКЮ Отчёты 1995, § 41 (см. также МКЮ, Дело, касающееся законности применения силы
(Сербия и Черногория против Бельгии), предварительные возражения, постановление
от 15 декабря 2004 г., Отчёты МКЮ 2004 г., особенно § 113, в которых МКЮ отмечает «несколько поверхностный» и потому «менее
освещающий» характер подготовительных
материалов в отношении ст. 35 её собственного
Устава).
23. Подготовительные
материалы Конвенции содержатся в восьми томах (см. Совет Европы. Собрание подготовительных материалов Европейской
конвенции о защите прав человека. Hague/Boston/London /Dordrecht/Lancaster: M. Nijhoff, 1975–1985, 8 томов). В большинстве дел обсуждения,
приведшие к определённой форме выражения в отличие от других, создают возможность
уловить соответствующие причины. Поэтому можно только приветствовать тот факт,
что всё богатство информации, заключённой в этих материалах, в последнее время
подтверждалось в работах на юридические темы (см. комментарий В. А. Шабаса «Европейская конвенция о защите прав человека:
комментарий» (Оксфорд: Оксфорд Юниверсити пресс, 2015), который содержит системaтические ссылки на подготовительные
материалы). Однако относительно конкретного вопроса, который нас интересует,
подготовительные материалы, как
изложено в вышеупомянутой публикации, имеют недостатки. Они не содержат обмена
аргументами или других обсуждений, позволяющих нам понять основополагающие причины
для неожиданного исчезновения ссылки на «запрашивание» информации, которая тем не
менее появилась в варианте предварительного проекта Конвенции, составленного Комитетом
экспертов на его первом заседании 2‑8 февраля 1950 г.
24. Это упущение тем
более непонятно, что ст. 19 Всеобщей декларации прав человека (ВДПЧ) содержит, как
нам известно, такую ссылку на право запрашивать информацию. Всеобщая декларация
представляла собой образцовый справочный текст для составителей Конвенции, о
чём свидетельствуют, во-первых, повторяющиеся ссылки на Декларацию в преамбуле
к Конвенции и, во-вторых, формулировка нескольких других положений Конвенции, которая
очень близка формулировке ВДПЧ. В этих обстоятельствах мы полагаем, что следует
быть осторожными перед тем, как делать вывод, что составители Конвенции имели
твёрдое намерение исключить один из аспектов права на свободу выражения мнения.
Толкование договора со ссылкой на подготовительные материалы другого, связанного
с ним документа
25. Этот подход подтверждается
подготовительными материалами Протокола
№ 6 к Конвенции. Судя по истории этих материалов,
изложенной в пункте 50 постановления, после достижения соглашения Комитетом министров
Руководящий комитет по правам человека, состоявший, как помнится, из представителей
правительства или даже их уполномоченных в Суде, был готов включить в применимый
Протокол положение, содержавшее ссылку непосредственно на свободу запрашивать
информацию. Отметив, что эта свобода называется expressis verbis в ст.
19 (2) Международного пакта о гражданских и политических правах, в проекте пояснительного
доклада к Протоколу отмечалось, что это добавление имело своей целью «привести Конвенцию
в соответствие с Пактом в этом отношении» для того, чтобы «устранить любые сомнения,
которые могли появиться в этой области». Другими словами, все из Договаривающихся
сторон Конвенции, представленные на высоком уровне в Совете Европы – Комитет министров
с одной стороны и соответствующий Руководящий комитет с другой – признали, что формулировка
пункта 1 статьи 10 могла породить «сомнения», и заявили, что они желали бы их
рассеять, приняв положение, которое гармонизировало бы соответствующие положения
Конвенции и Пакта.
26. В соответствии с нормальной
практикой к органам Конвенции обратились с просьбой высказать своё мнение по
этому вопросу. И Европейская комиссия по правам человека, и Суд сочли, что в такой
поправке не было необходимости и что поэтому работать над ней дальше не
следовало. Если повторить категоричные термины, использованные Судом в то время,
«свобода получать информацию, закреплённая в статье 10 Конвенции, подразумевает
свободу запрашивать информацию». Ссылаясь на эти ясные и недвусмысленные положения
органов Конвенции, в запросе заключения от Комитета министров о дополнительном Протоколе
к Конвенции, адресованном Парламентской ассамблее, отмечалось, что наконец было
решено не сохранять предложенный текст, «поскольку разумно было полагать, что «свобода
запрашивать информацию» была уже включена в свободу получать информацию, закреплённую
в пункте 1 статьи 10 Конвенции» (отрывок, приведённый в пункте 50 настоящего постановления).
27. Таким образом, все эти соображения
свидетельствуют о том, что во время происходивших событий (конец 1970-х/начало
1980-х гг.) внутри Совета Европы царило подлинное согласие как относительно
признания необходимости свободы запрашивать информацию, так и относительно толкования
статьи 10 как предполагающей эту свободу. Этот подход разделяли органы
Конвенции и Договаривающиеся государства (и, по-видимому, Парламентская ассамблея).
Это заключение, в той части, где оно касается подготовительных материалов дополнительного Протокола к Конвенции, проливает
достаточно света для прояснения намерения государств-сторон самой Конвенции.
IV. Толкование
статьи 10 вытекает из средств толкования статьи 31 Венской конвенции о
праве международных договоров
28. В более общем смысле то, каким образом
истолковывается пункт 1 статьи 10 Большой палатой в настоящем деле, по моему мнению,
является следствием применения средств толкования, упомянутых в ст. 31 Венской конвенции
о праве международных договоров. Как мы увидели, буква статьи 10 соблюдена, поскольку
формулировка «[это] право включает свободу
придерживаться мнений и получать и распространять информацию и идеи…» представляет
скорее примерный, нежели исчерпывающий список различных граней свободы выражения
мнения. Принятое толкование также совместимо с объектом и назначением этого положения
и даже с Конвенцией в целом (см. выше пункт 15). Равным образом оно совместимо с
контекстом Конвенции и, в частности, с её преамбулой, в которой встречаются несколько
ссылок на Всеобщую декларацию прав человека, в которой явно признаётся свобода запрашивать
информацию.
29. Более того, как
отмечалось в пунктах 24-26 выше, стороны Конвенции (все из которых представлены
в Комитете министров Совета Европы) единогласно заявили в 1983 г., что пункт 1
статьи 10 Конвенции защищает свободу запрашивать информацию. Это совместное положение,
изложенное в официальном документе Совета Европы, может рассматриваться как
«последующее соглашение между сторонами относительно
толкования договора» с точки зрения п. 3 ст. 31 (a) Венской
конвенции о праве международных договоров. Более того, многие национальные законы
Договаривающихся государств, в которых признаётся право доступа к информации и/или
официальным документам, находящимся в
распоряжении органов государственной власти (см. пункты 64 и 139 постановления),
равносильны «последующей практике», которая, согласно п. 3 (б) ст. 31 Венской конвенции,
должна приниматься во внимание. Как уже отмечала КМП, принятие во внимание последующих
соглашений и последующей практики «может способствовать прояснению, подтверждающему
более широкое толкование» договора (см. Отчёт Комиссии по международному праву.
66 сессия (5 мая – 6 июня и 7 июля–8 августа 2014 г.), док. ООН A/69/10, гл. VII: Последующие соглашения и последующая практика в
отношении толкования договоров. С. 180. § 2).
30. Наконец, следует
помнить (и это определённо важный аспект) о том, что ст. 19 (2) Международного пакта
о гражданских и политических правах, в которой явно упоминается право запрашивать
информацию, является обязательной для всех Договаривающихся государств Конвенции.
Таким образом, это положение является «существенным правилом […] международного
права, применимым в отношениях между сторонами» с точки зрения п. 3 (c) ст. 31 Венской конвенции.
31. Одним словом, толкование,
принятое Судом в настоящем постановлении, имеет своим твёрдым основанием элементы,
изложенные в «общем правиле толкования» ст. 31 Венской конвенции о праве
международных договоров. Более того, хотя оно может показаться «эволютивным
толкованием» с точки зрения Конвенции, в действительности оно не является новаторским.
Это толкование, далёкое от создания новых международных обязательств для государств,
соответствует по содержанию тому, что стороны Конвенции уже приняли много лет
назад, ратифицировав Пакт о гражданских и политических правах.
НЕСОВПАДАЮЩЕЕ МНЕНИЕ СУДЬИ СПАНО, К КОТОРОМУ
ПРИСОЕДИНИЛСЯ СУДЬЯ КЬЁЛБРО
I
1. Суд постановляет, что свобода
получать и распространять информацию согласно пункту 1 статьи 10 Конвенции представляет
собой основание для признания права доступа к информации, находящейся в
распоряжении органов государственной власти, хотя такое право не предусматривается
национальными законами, равно как и наличие
конкретного органа государственной власти, желающего расстаться с запрашиваемой
информацией. Поскольку я не могу согласиться с толковательным подходом, принятым
Судом, я почтительно заявляю о возражении.
II
Вопрос перед Судом
2. Позвольте мне для начала подчеркнуть,
что, на мой взгляд, отправной точкой для судьи этого Суда не могут быть его
представления об оптимальном положении дел в европейском законодательстве в
отношении права доступа к информации в распоряжении органов государственной
власти. Само собой разумеется, что прозрачность и открытость в демократическом
обществе являются основными ценностями и что доступ к такой информации способствует
укреплению таких ценностей. Однако роль этого Суда заключается не в том, чтобы
наделить каждое положительное изменение в области прав человека в Европе
обязательной силой закона, сделав эти изменения частью Конвенции независимо от ограничений,
установленных в тексте и структуре Конвенции. Роль Суда состоит, скорее, в том,
чтобы определять, может ли Конвенция, с точки зрения закона, толковаться как
включающая определённое право, на которое претендуют заявители, обратившиеся в Суд.
Каковы бы ни были взгляды на политику в отношении ценности доступа к информации
в демократическом обществе, правовой вопрос,
стоящий перед Судом в настоящем деле, заключается в следующем:
Распространяется ли пункт
1 статьи 10 Европейской конвенции о защите прав человека на право доступа к официальным
документам или другой информации, находящейся в распоряжении органов
государственной власти, если такое право не предусматривается национальным законодательством
и если национальные органы власти не желают передавать такие документы или информацию?
3. В соответствии со ст. 31
Венской конвенции 1969 г. о праве международных договоров (ВКПМД) Суд может
дать законный ответ на этот правовой вопрос, только прибегнув к «добросовестному»
толкованию «обычного значения» текста пункта 1 статьи 10 Конвенции,
прочитанного в «своём контексте» и «в свете его объекта и назначения» (п. 1 ст.
31 ВКПМД). Следует также учитывать «подготовительные материалы» и «обстоятельства»
принятия Конвенции в качестве «дополнительного средства толкования» для того, чтобы
определять верное значение, вытекающее из текстуального толкования, когда это толкование:
a) «оставляет значение двусмысленным или неясным», или
б) «[приводит] к явно бессмысленному или неразумному результату» (ст. 32 ВКПМД).
Помимо этого, в соответствии с основным принципом правовой определённости следует
акцентировать внимание на изменениях в практике Суда. На основании доктрины живого
инструмента Суд должен также, если это применимо, оценить возможность существования
консенсуса внутри Европы в отношении рассматриваемого права и принять в расчет ход
развития международного права в свете принципов гармоничного толкования. Наконец,
следует провести оценку практических последствий применения права такого рода,
вытекающего из Конвенции.
Ниже я рассмотрю каждый из этих
толковательных методов по очереди.
III
Обычное значение статьи 10 Конвенции и применимость подготовительных материалов
4. При толковании правового
текста, в том числе международного договора, важно значение слов. Это утверждение
является краеугольным камнем основного толковательного принципа, предусмотренного
в ст. 31 ВКПМД, которая предусматривает, как отмечалось выше, что отправной
точкой является добросовестное толкование формулировки конкретного договора в
соответствии с обычным значением,
придаваемым терминам в их контексте.
5. Первое предложение пункта
1 статьи 10 Конвенции начинается с утверждения о том, что «каждый» имеет право
на свободу выражения мнения. Затем во втором предложении констатируется, что право
на свободу выражения мнения «включает свободу
придерживаться своего мнения и свободу получать и распространять информацию и
идеи без вмешательства со стороны
государственных властей». В соответствии с толковательным принципом ст. 31 ВКПМД
текстуальная формулировка различных проявлений права на свободу слова, изложенная
во втором предложении пункта 1 статьи 10 Конвенции, является, на мой взгляд, критически
важной при разрешении настоящего дела по следующим трём причинам.
6.
Во-первых, в контексте доступа к информации текст пункта 1 статьи 10 Конвенции
ограничен свободой получать информацию
и идеи без государственного вмешательства («без вмешательства
со стороны органа государственной
власти»). Другими словами, текст не включает свободу запрашивать информацию, в отличие от ст. 19 Международного
пакта о гражданских и политических правах, ст. 19 Всеобщей декларации прав
человека и ст. 13 Американской конвенции о правах человека. Глагол получать в своём обычном, обиходном значении
и при его применении в обычном смысле нельзя понимать как предполагающий право
на доступ к информации, которую распоряжающееся ею лицо распространять не хочет.
Таким образом, до сегодняшнего дня ЕСПЧ уже в постановлениях Пленума и Большой
палаты констатировал в ясных и сжатых выражениях на основании контекстуального прочтения
текста пункта 1 статьи 10 в соответствии с его обычным значением, что «право
на свободу получать информацию фактически запрещает правительству ограничивать
гражданина в получении информации, которую другие желают или могут иметь намерение
передать ему. Статья 10 не… предполагает
обязательств правительства передавать такую информации частному лицу» (см. Леандер против Швеции (Leander v Sweden), §
74, 26 марта 1987 г., серия A, № 116; см. также ниже пункты 19-29).
Позвольте мне объяснить это
более подробно.
7. Если лицо имеет право получать нечто, это право влечёт за собой
обязательство третьих сторон не ограничивать способность правообладателя
получить «нечто», находящееся в руках другого лица или организации, которое или которая желает передать его.
Свобода получать информацию согласно пункту 1 статьи 10 является в этом смысле
и в соответствии с её обычным значением пассивным правом, пущенным в ход
положительным действием согласного на передачу держателя информации и идей, в
отличие от права запрашивать, закреплённого
в вышеупомянутых положениях МПГПП и Всеобщей декларации прав человека, которое осуществляется
посредством положительных действий отдельного лица или организации, запрашивающих
информацию. Будучи верно понятой в контексте пункта 1 статьи 10 Конвенции, свобода
получать информацию и идеи, осуществляемая без
вмешательства со стороны органа государственной власти, таким образом, ограничена
ситуациями, когда одно лицо хочет передать информацию другому лицу или организации,
например, журналисту, НПО или кому-либо ещё, соответственно ограничивая способность
правительства помешать передаче информации, если только такое вмешательство не
может быть оправдано согласно пункту 2 статьи 10 Конвенции. Например, в
соответствии с практикой Суда право получать информацию согласно пункту 1 статьи
10 обеспечивает тем самым основное право прессы получать информацию из анонимных
источников (см. Гудвин против
Соединённого Королевства, (БП), № 17488/90, 27 марта 1996 г.).
8. Следовательно, через толкование
свободы получать информацию с точки зрения пункта 1 статьи 10 Конвенции как
закрепления права доступа к информации из органов государственной власти, которые не связаны законным обязательством по
раскрытию этой информации и не желают передавать её, Суд «ставит это право с
ног на голову». Как минимум, это заключение Суда приписывает свободе получать
информацию такое значение, которое выводит это право из контекста пункта 1
статьи 10 и потому едва ли может рассматриваться как имеющее «обычное значение»,
определяемое в его «контексте», в рамках ст. 31 ВКПМД.
9. Текстуальная формулировка
пункта 1 статьи 10 также чрезвычайно важна, поскольку, во-вторых, эта статья
описывает то, что «должно быть включено» в право на свободу выражения мнения. Как
было объяснено Судом, из подготовительных материалов следует, что аспект запрашивания информации был включён составителями
статьи 10 по примеру ст. 19 Всеобщей декларации прав человека, но затем был намеренно
изъят из окончательного текста. Несмотря на это, большинство просто пренебрегают
этим опущением, как неубедительным, исходя из того, что объяснение этого вопроса
отсутствует в подготовительных материалах
(см. пункт 135 постановления). На мой взгляд, этот подход неверен, поскольку «следует
придать некоторую значимость последующему изъятию [слов о получении из статьи
10]», как верно отмечено в заключении, данном Лордом Мансом большинству состава
Верховного суда Великобритании в деле Кеннеди
против Благотворительной комиссии ((Kennedy v. the Charity Commission), 26 марта 2014 г., UKSC 20), на которое сослалось Правительство
Великобритании в своём представлении как третьей стороны, вступившей в процесс в
настоящем деле.
10. Намеренное опущение глагола
запрашивать в ходе процесса
составления Конвенции, должно, по крайней мере, сделать две вещи: во-первых, оно
должно подвигнуть Суд к соблюдению некоторой осмотрительности при анализе того,
может ли пункт 1 статьи 10 толковаться как предполагающий это самое проявление права
запрашивать или, другими словами, как предусматривающий положительное обязательство
по раскрытию сведений правительством, которое было намеренно исключено. Во-вторых,
подготовительные материалы следует рассматривать как обладающие определённой важностью
при оценке законности варианта толкования, согласно которому право получать в любом случае охватывает право
запрашивать информацию от органов
государственной власти, невзирая на намеренное исключение упоминания о
последнем. Важно напомнить о том обстоятельстве, что изначальный проект пункта
1 статьи 10 Конвенции уже основывался на существующем международном принципе в ст.
19 Всеобщей декларации прав человека, где эти два метода осуществления права на
свободу выражения мнения были чётко разграничены.
11. Третья причина того, почему важны подбор слов и формулировка пункта 1 статьи
10, состоит в том, как указывалось выше, что методы осуществления рассматриваемой
свободы изложены в явно отрицательных терминах
так, чтобы в их осуществление не «вмешивались органы государственной власти». В
этом смысле пункт 1 статьи 10 отличается от первых пунктов статей 8, 9 и 11 Конвенции, последняя из которых текстуально отформатирована так,
чтобы придать Суду большую гибкость при признании положительных обязательств и определении
новых прав, чем это возможно по статье 10. Следовательно, пример,
приведённый большинством в этом контексте в подкрепление своих выводов, то есть
признания отрицательного права на свободу собраний и объединений по статье 11 Конвенции, как было постановлено в деле Сигурдур А. Сигурьонссон против Исландии ((Sigurður A. Sigurjónsson v. Iceland), 30 июня 1993 г., § 35, серия A, № 264), совершенно неуместен (см. пункт 125 постановления). Признание Судом отрицательного права на свободу собраний
и объединений по статье 11 было, другими словами, полностью совместимо с более широкой
текстуальной формулировкой этого положения, что бы ни заявлялось в подготовительных
материалах. Дело обстоит иначе при попытке определить право доступа к информации
в распоряжении органов государственной власти в рамках пункта 1 статьи 10.
12. Таким образом, при добросовестном рассмотрении обычного значения слов, использованных
в пункте 1 статьи 10 Конвенции, в их контексте и в свете подготовительных работ
в качестве дополнительного средства толкования, следует сделать вывод о том, по
крайней мере, в качестве отправной точки, что пункт 1 статьи 10 не распространяется
и не предназначался для того, чтобы распространяться, на право доступа к информации
в распоряжении органов государственной власти, которую они не желают распространять
или не обязаны раскрывать по национальным законам.
IV
Объект и назначение права на свободу выражения мнения
13. Позвольте мне теперь обратиться к объекту
и назначению права на свободу выражения мнения в соответствии с пунктом 1 статьи
10 Конвенции, и я хочу подчеркнуть, что пункт
1 статьи 10 Конвенции, поскольку настоящее дело касается только формулировки
права на свободу слова согласно Конвенции, не является простым кратким описанием и теоретическим изложением этого основного права, которое по-разному проявляется в различных национальных
и международных правовых актах.
14. Возможно, полезно начать со следующего научного вопроса: является
ли самоочевидным, что назначение свободы выражения мнения включает право доступа
к информации, находящейся в распоряжении органов государственной власти? Ответ на
этот вопрос зависит от имеющегося представления о теоретических основаниях
права на свободу слова. Конституционная теория в тех странах, которые первыми приняли
Европейскую конвенцию о защите прав человека, являющуюся основополагающей
научной исходной точкой для многих основных свобод Конвенции, имеет в своей
основе идею о том, что свобода выражения
мнения является, скорее, привилегией, правом, осуществлению
которого не должны мешать власть предержащие, нежели мандатом на инициативные меры
со стороны правительства. Право на свободу выражения мнения, предусмотренное Конвенцией,
требует, чтобы правительства воздерживались от ограничения свободного выражения
мнений и идей, не возлагая на правительства непременное обязательство, согласно
Конвенции и в отсутствие правовой обязанности по национальным законам, распространять
документы или другую информацию, которая у них находится. Таково теоретическое основание
более ранней практики Суда в этой области в соответствии с отрицательной текстуальной
формулировкой пункта 1 статьи 10 Конвенции (см. пункты 19-29 ниже). Конечно, составители
могли бы более комплексно взглянуть на объект и назначение права на свободу
слова, включив слова запрашивать
информацию в пункт 1 статьи 10, таким образом потребовав от правительств активного
раскрытия информации общественности, но они приняли решение этого не делать, решение
ясное и конкретное, которое этот Суд должен уважать.
15. В сегодняшнем постановлении
Суд отмечает, что «считать, что право доступа к информации ни при каких обстоятельствах
не может подпадать под действие статьи 10 Конвенции, породило бы ситуации, где свобода
«получать и распространять информацию» была бы нарушена таким образом и в такой
степени, что это исказило бы саму суть свободы выражения мнения. Для Суда в обстоятельствах, когда доступ к информации
является обязательным для осуществления права
Заявителя на получение и распространение информации, отказ в нём может стать вмешательством
в осуществление этого права. Принцип обеспечения прав в практичной и действенной
манере согласно Конвенции требует, чтобы заявитель в таких ситуациях был способен воспользоваться защитой статьи 10 Конвенции» (см. пункт 155 постановления).
16. При всём уважении вопрос
здесь не совсем прост. Вряд ли можно считать спорным утверждение о том, что полностью
прозрачное и открытое общество, где все данные и информация, невзирая на их происхождение,
были бы доступны каждому лицу, могло бы способствовать проведению более осознанного
обсуждения вопросов, представляющих общественный интерес, а также укрепляло бы способность
общественности эффективно отслеживать осуществление правительственными властями
своих полномочий. Действительно, как я констатировал вначале, положительная
ценность доступа к информации несомненна, о чём свидетельствует, во-первых, тот
факт, что большинство государств-членов Совета Европы приняли законодательство
о свободе информации на уровне первичного права и, во-вторых, что Советом
Европы была принята Конвенция 2009 г. о доступе к официальным документам (см. пункт
33 ниже). Но опять же, Конвенция является международным договором, обладающим правовой
силой. Он имеет свои границы, изложенные в его тексте и структуре,
истолкованные согласно основным толковательным принципам ВКПМД. Принцип,
требующий практического и действенного толкования Конвенции посредством ссылки на
его объект и назначение, не является открытым приглашением для этого Суда к
тому, чтобы поднимать какое-либо положительное эволюционное изменение в государствах-членах
на уровень обязательной международной нормы, таким образом ограничивая суверенные
и демократические права государств. Другими словами, даже при том, что Конвенция
представляет собой правозащитный договор, «будет несомненно неверно… говорить,
что, учитывая важность объекта и назначения в договорах о правах человека, этот
определённый элемент толкования, когда кто-либо истолковывает [такие] договоры,
должен приобретать большую значимость, чем когда толкованию подвергаются договоры
других типов» (см. Эйрик Бьорге. Эволюционное
толкование договоров. Оксфорд Юниверсити пресс, 2014. С. 36).
17. Кроме того, и это немаловажно, что касается утверждения о том, что право на
доступ к информации в распоряжении органов государственной власти обязательно
соотносится с первоначальной целью и назначением свободы выражения мнения, то довольно
трудно оспорить взгляды, выраженные одним их ведущих европейских учёных,
профессором Эриком Барендтом. В своей книге «Свобода слова» (Оксфорд Юниверсити
пресс, 2005. С. 108) он утверждает, что идея о «праве знать» привлекательна, но
должна быть принята только при условии соответствия «значительным критериям»:
«Вопрос, стоящий на
повестке дня, касается значения и рамок свободы
слова и, в частности, того,
распространяется ли она на конституционное право доступа к информации из органов
государственной власти. …Признание права доступа возложило бы конституционную
обязанность на правительство или другой орган власти предоставлять информацию,
которую они не хотят раскрывать, как на ”нежелающих
информировать”».
Затем он заявляет, и это
очень важно в этом контексте, как я объясню в разделе VII ниже:
«Другая проблема заключается
в том, что от судов потребуется очертить рамки конституционных информационных прав,
например, чтобы определять точно, какая информация будет охвачена и должен ли доступ
к ней быть свободным, и нарушил ли орган власти закон, если она не была
предоставлена в течение, скажем, трёх недель. Они по понятным причинам не хотят
идти на это. Эти проблемы гораздо легче разрешаются с помощью законодательства или
административного регламента. Равно как неубедительно звучат доводы о том, что без
свободы информации ораторы неспособны осуществлять свои права на свободу слова беспрепятственно.
Это уже изрядное преувеличение. То же самое можно сказать и о претензиях к
определенному уровню образования, путешествиям и разумному жизненному уровню,
которые явно не охватываются свободой слова».
18. Из вышесказанного, на мой взгляд, не следует, что существование права на свободу
выражения мнения по своей сути включает
в себя право доступа к информации, находящейся в распоряжении государственных
органов. Такое признание зависит от
того, как относительно свободы слова сформулировано это право в юридической
норме Текст статьи 10 Конвенции не предусматривает свободу запрашивать
информацию, но ограничивается свободой получать информацию. Следовательно, право
доступа к информации не может быть создано без какого-либо текстуального основания
через ссылку на объект и назначение статьи 10 и необходимости истолковать это положение
как более практичное и действенное в
случаях, когда в самом тексте четко указывается, что цель свободы выражения
мнения согласно Конвенции более
узкая: она гарантирует свободу от вмешательства правительства, и не более того.
V
Прежняя практика Суда, основные принципы правовой определённости и авторитет Большой
палаты при толковании
19. Позвольте мне сейчас
обратиться к вопросу эволюционных изменений практики Суда в этой сфере и их существенности
для разрешения настоящего дела.
20. В пунктах 126-133 постановления
большинство судей проводят обзор этих изменений, в частности, постановлений палат,
Пленума и Большой палаты по делам Леандер
против Швеции, Гаскин против Соединённого Королевства, Герра и другие против
Италии и Роуч против Соединённого Королевства, решений палат в делах Экклстон против Соединённого Королевства
и Джонс против Соединённого Королевства.
Затем в постановлении большинства содержится ссылка на последующую практику, в
частности, на решение о неприемлемости в деле Матери против Чехии, на постановления палат в делах Таршашаг а Сабадшагьогокерт против Венгрии,
Кенеди против Венгрии, «Молодёжная инициатива за права человека»
против Сербии, Австрийская ассоциация
против Австрии и на последнее постановление Большой палаты в деле Гиллберга против Швеции (полные цитаты см.
в тексте настоящего постановления).
21. Большинство членов справедливо
отмечают, что в делах Леандера, Гаскина, Герра
и других и Роуча (наряду с Экклстон и
Джонс) Суд изложил принципы, которым
позднее суждено было стать «стандартным юридическим подходом» к этому вопросу. Суд
постановил, что «право на свободу получать информацию фактически запрещает
правительству ограничивать гражданина в получении информации, которую другие лица
желают или могут иметь намерение ему передать. В статье 10 не …закреплено обязательство правительства передавать такую информацию
частному лицу». Впоследствии в серии своих постановлений Суд констатировал, что
имело место вмешательство в осуществление права, закреплённого в пункте 1
статьи 10 в ситуациях, где заявитель, как считалось, имел установленное в соответствии с национальным законодательством право на
информацию, в частности, на основании окончательного судебного решения, но
где органы власти не реализовали это право (см. пункт 131 постановления). Большинство
судей сделали вывод о том, что это направление судебной практики было не отступлением
от принципов в делах Леандера, Гаскина,
Герра и других и Роуча (принципы Леандера),
а, скорее, их расширением, поскольку опиралось на ситуации, где одна часть
государства признала право получать информацию, а другая его часть нарушила или
не осуществила это право.
22. Я не вижу оснований в настоящем
деле для выражения точки зрения на этот анализ практики Суда, поскольку можно
по-разному рассматривать вопрос о совместимости этого подхода со статьёй 10 Конвенции
(см., например, несовпадающие мнения моих коллег Махони и
Войтычека в деле Гусева против Болгарии,
№ 6987/07, 17 февраля 2015 г., приведённом ниже). Здесь достаточно
подчеркнуть, что это направление практики неприменимо в настоящем деле, поскольку
Заявители не имели никакого права на раскрытие информации по венгерским законам,
учитывая, что их претензии были отклонены национальными судами.
23. Важно, однако, то, что большинство
судей в сегодняшнем постановлении утверждают, что согласно вышеупомянутой линии
дел «возник тесно связанный подход», а именно тот, который изложен в постановлениях Таршашаг и Австрийской
ассоциации, где Суд признал, что при соблюдении определённых условий может
существовать ограниченное право доступа к информации, как часть свобод, закреплённых
в статье 10 Конвенции. Затем в постановлении большинства констатируется, что то,
что ранее в своей практике Суд не указывал на связь между принципами Леандера и этими более поздними изменениями, «не
означает, что они противоречат друг другу или несовместимы». Ссылаясь на «определённые
обстоятельства дела», Суд в постановлениях Пленума и Большой палаты, где применялись
принципы Леандера, не «исключает существования»
права на доступ к информации в распоряжении органов государственной власти или
«соответствующего обязательства правительства в обстоятельствах другого рода» (см.
пункты 132-133 постановления). Здесь большинство членов делают значительный
акцент на ссылку Суда в вышеупомянутых делах на «определённые обстоятельства дела»
и, таким образом, на персональный характер информации.
Я понимаю моих коллег,
составивших большинство, когда они говорят, что эти дела являются, по сути,
делами по статье 8 о доступе к информации и поэтому не способствуют разрешению вопроса
об общем доступе по статье 10 Конвенции. Поэтому делается вывод о том, что более
ранние заключения Суда допускают признание такого общего права на доступ в делах,
где права на свободу слова подразумеваются напрямую. Иными словами, Суд заключает,
что «пришла пора прояснить классические принципы» (см. пункт 156 постановления).
24. Я не согласен по следующим
причинам.
Очевидно, что в соответствии с практикой Суда частное
лицо имеет твёрдое право по статье 8 Конвенции на доступ к частной информации,
касающейся его лично и находящейся в распоряжении органов государственной
власти (см., например, Годелли против
Италии (Godelli v. Italy), № 33783/09, 25 сентября 2012 г., §§ 68-72). Как постановил Лорд Манс от лица большинства
Верховного суда Великобритании в деле Кеннеди
(упомянутом выше, § 68), требование лица о раскрытии частной информации, касающейся
его лично и находящейся в распоряжении органов государственной власти, таким
образом, имеет прочное основание в Конвенции. Если такое требование может быть
выдвинуто только по статье 8, нет очевидного основания предполагать, что требование
другой нечастной информации в целом возможно в соответствии со статьёй 10.
25. Кроме того, и это важно, в постановлении Большой палаты в деле Герра и другие против Италии Комиссия явно
подтвердила право доступа к информации по статье 10. Важно
вспомнить, что это дело не было сугубо персональным, частным информационным делом,
поскольку местные органы власти в Герра и
другие не предоставили жителям достаточной информации о потенциальной
угрозе здоровью, возникшей из-за присутствия химического завода. Большая палата
явно отклонила предложение толковать статью 10 столь широко, но выводы Суда в
настоящем постановлении, в сущности, означали, что Герра и другие следует понимать в том смысле, что статья 10 Конвенции
предоставит НПО или другому так называемому «общественному или социальному стражу
общественных интересов», но не самим жителям,
право на запрос той же информации из местных органов власти в Италии в попытке
распространить мнение среди общественности об угрозах здоровью, порождаемых
опасными производствами.
По моему мнению, это не
является логическим следствием. Леандер, Гаскин,
Герра и другие и Роуч недвусмысленно подтверждают, что пункт 1 статьи 10 Конвенции
не предоставляет право доступа к информации, независимо от того, преследует ли
запрашивающая сторона цель, имеющую свойство политического высказывания или же
она носит более частный характер, хотя и по-прежнему связанный с другими ценностями
свободы слова, которые касаются «самореализации частного лица», давно признаваемыми
Судом (см., например, Лингенс против
Австрии, 8 июля 1986 г., серия A, № 103, § 41).
26. Таким образом, практика в делах Леандера,
Гаскина, Герра и других и Роуча, включавшая
не менее трёх постановлений Пленума и Большой палаты, была ясной. Как
подчеркнул Верховный суд Великобритании в деле Кеннеди (упомянутом выше, § 63), это подтверждает предположение о
том, что статья 10 Конвенции не простирается столь далеко, чтобы «налагать на
государства-члены положительное обязательство по раскрытию информации на европейском уровне». Верно,
что три из этих дел (Леандер, Гаскин и Роуч)
касались частной информации, в отношении чего Суд постановил, что такое право может
возникать согласно статье 8 Конвенции. Однако во всех этих делах «Суд не пошёл
на то, чтобы оставить открытым положение по [статье 10] или заявить, что оно не
поднимает отдельного вопроса. Скорее, он ясно дал понять, что при таких обстоятельствах
согласно [статье 10] никакое право не возникает» (см. Верховный суд
Великобритании в деле Кеннеди, упомянутом
выше, п. 66).
27. Что же можно сказать о недавних
делах, а именно о Таршашаг и Австрийской
ассоциации, на которые так часто ссылалось большинство судей для поддержки
«широкого» и глубокого толкования статьи 10? Эти постановления на уровне палаты
не имеют, на мой взгляд, ценности прецедента, прямо противореча линии Леандера в практике Пленума и Большой
палаты. Эти постановления могли бы иметь некоторое прецедентное значение для настоящего
дела, если бы в них непосредственно изучались доводы, выдвинутые в предыдущих делах,
в частности, через анализ формулировки пункта 1 статьи 10 Конвенции, его объекта
и назначения, а также подготовительных материалов, все из которых явно
указывают в другом направлении и непосредственно поддерживают принципы Леандера, как я объяснил выше. Однако
в деле Таршашаг об этих доводах нет
ни слова. В поддержку своего заключения о том, что Суд «недавно продвинулся в
сторону более широкого толкования понятия “свободы получать информацию”» (см. §
35), Палата в деле Таршашаг ссылается
только на решение о неприемлемости в деле Ассоциации
южночешских матерей против Чехии,
поистине очень ненадёжный источник, который к тому же вряд ли имеет сегодня определяющее
значение. Фактически не было сделано ни единой ссылки на постановления Пленума
и Большой палаты по делам Гаскина и Роуча, а ссылка на Герра и другие (см. § 36) сделана в контексте, который совершенно не
имеет отношения к вопросам принципа, применённого в Таршашаг. Наконец, в отношении последовавшего постановления в деле
Австрийской ассоциации достаточно
отметить, что в нём лишь подтверждается подход в Таршашаг без дальнейшего комментария.
28. В отношении других дел, где было признано право доступа к информации по
статье 10 Конвенции, таких как Кенеди,
«Молодёжная инициатива за права человека»
против Сербии, Гиллберг, Рошиану против Румынии и Гусева против Болгарии (см. полные ссылки
в постановлении) – это дела, где присутствовало установленное в соответствии с национальным законодательством право на
информацию. Поэтому они явно неприменимы для целей настоящего дела, поскольку,
как было признано, Заявители не имели права доступа к информации на национальном
уровне. Кроме того, в деле Гиллберга Большая палата повторила и одобрила общие принципы
из дела Леандера. В то же время, однако,
Большая палата заявила, что национальные права
на доступ к информации могли повлечь за собой признание прав и по статье 10
(см. § 93). Опять же, как я объяснил, здесь дело обстоит иначе.
29. Таким образом, более раннюю практику этого Суда, а именно Пленума и Большой
палаты, следует понимать как постановления, исключающие право доступа к информации,
находящейся в распоряжении органов государственной власти, в соответствии с
пунктом 1 статьи 10 Конвенции. В той степени, в какой эти более поздние изменения
в двух постановлениях палаты противоречат ясным выводам, изложенным в ряде
последовательных постановлений Пленума и Большой палаты, где содержатся и подтверждаются
принципы Леандера, они, на мой взгляд,
не имеют прецедентного значения с точки зрения статьи 43 Конвенции, которая устанавливает полномочия Большой палаты по толкованию
Конвенции в спорных случаях. Это противоречит основной гарантии правовой определённости
и принципу субсидиарности, и умаляет способность государств-членов обеспечивать
соблюдение прав, предусмотренных Конвенцией по статье 1, если палаты этого Суда
не вполне точно применяют устоявшуюся практику Большой палаты. Как
сдержанно сформулировал Верховный суд Великобритании: «для национальных судов,
стремящихся учитывать практику Европейского суда по правам человека в своей
работе, нецелесообразно принимать во внимание решения различных секций ЕСПЧ, не
соответствующие позиции Большой палаты, без ясного объяснения причин» (см. Кеннеди, упомянутое выше, § 59).
И наконец,
откровенно говоря, невозможно согласиться с тем, что большинство судей
сосредоточились лишь на «прояснении» принципов
Леандера. Напротив, необходимо уточнить, что сегодня
устоявшаяся практика Пленума и Большой палаты Суда, возникшая при рассмотрении
дел Леандера, Гаскина, Герра и других и Роуча,
была фактически отменена.
VI
Доктрина живого инструмента и принцип гармоничного толкования в отношении других
применимых норм международного права
30. Поскольку ни обычное значение пункта 1 статьи 10 Конвенции, его объект и назначение,
и подготовительные материалы, ни предыдущая практика не могут подкрепить выводы
Суда, главный довод, приведённый в пользу признания права доступа к информации,
находящейся в распоряжении органов государственной власти, по существу, основывается
на доктрине живого инструмента и эволюционных изменениях в сравнительном и международном
праве (см. пункты 138-148 постановления).
31. Суд находит, что поскольку
подавляющее большинство государств-членов Совета Европы приняло основное законодательство,
признающее законное право доступа к информации и/или официальным документам
в распоряжении органов государственной власти, Суд убедился в том, что «существует
широкий консенсус… относительно необходимости признания права доступа частного
лица к информации, находящейся в распоряжении государства, чтобы позволить
общественности внимательно изучать происходящее и составлять мнение о событиях,
представляющих общественный интерес, включая и работу органов государственной власти
в демократическом обществе». Кроме того, ссылаясь на ст. 19 МПГПП, позицию Комитета ООН по правам человека и Специального докладчика
по вопросам свободы мнений и их свободного выражения, Суд находит, что «налицо также
высокая степень консенсуса на международном уровне». Однако, признавая, что эти
выводы были сделаны на международном уровне в отношении ст. 19 МПГПП, Суд считает,
невзирая на значительное различие в формулировке, что их существенность для настоящего
дела проистекает из того обстоятельства, что право доступа к сведениям и документам,
интересующим общественность, считается «неотъемлемой частью свободы выражения
мнения». Для подкрепления своих выводов Суд также ссылается на ст. 42 Хартии
Европейского союза об основных правах, Регламент (EC) №
1049/2001 и Конвенцию 2009 г. Совета Европы о доступе к официальным документам,
хотя последнюю ратифицировали только семь государств-членов. Он заключает, что эти
правовые акты «[указывают на] продолжающуюся эволюцию
в сторону признания обязательства государства предоставлять доступ к государственной
информации». С точки зрения Суда, Конвенция Совета Европы 2009 г. «указывает на
определённую тенденцию в направлении европейского стандарта, наличие которого должно
рассматриваться как существенное соображение» (см. пункты 139-145 постановления).
32. Опять же, аргументация Суда
здесь вызывает вопросы на нескольких уровнях.
Во-первых, следует
напомнить, что применение доктрины живого инструмента, на основании которого Суд
ссылается на «широкий консенсус», предположительно имеющийся внутри Европы, зависит от демонстрации
действительного существования консенсуса или сближения практики государств-членов
относительно рассматриваемого права.
Более того, там, где такое право исключено из формулировки Конвенции, этот консенсус
должен свидетельствовать о понимании или, по крайней мере, неявном принятии государствами-членами
повышенных обязательств в связи с Конвенцией.
33. Хотя верно, что почти все государства-члены Совета Европы приняли законы о свободе
информации на уровне основного законодательства, вопрос
здесь более сложный по причине того, что не сложился консенсус относительно
признания того, что общее право доступа к государственным документам, основанное на праве на свободу выражения мнения,
приобретает конституционный статус, тем самым ограничивая демократический контроль
над рамками и содержанием в каждом государстве-участнике. Напротив, и об этом красноречиво
свидетельствует явное нежелание государств-членов присоединиться к Конвенции
Совета Европы 2009 г. о доступе к информации, государства, по-видимому, хотят
сохранить собственные рамки демократического усмотрения в этой области. Заключение
Суда, независимо от того факта, что на сегодняшний день только семь государств-членов
ратифицировали Конвенцию 2009 г., о том, что одно лишь принятие Конвенции 2009
г. на уровне Совета Европы «указывает на наличие определённой тенденции в
направлении европейского стандарта», мягко говоря, сомнительно. Важно
вспомнить, почему Совет Европы счёл необходимым в первую очередь разработать проект
и затем предложить принятие Конвенции о доступе к официальным документам. Причина
заключалась, как объяснялось в Пояснительном комментарии к Конвенции 2009 г., в
том, что статья 10 Европейской конвенции о защите прав человека не гарантирует общего
права на доступ к официальным документам. Сегодняшнее постановление, таким образом,
сильно ограничивает значимость Конвенции 2009 г. и, по сути, лишает государства-члены
власти принимать самостоятельные решения, продиктованные собственной
независимой и демократической волей, о том, быть ли связанными обязательствами в
этой сфере на международном уровне.
34. В свете вышеизложенного я полагаю, что факт соблюдения строгих условий для
опоры на доктрину живого инструмента, основанную на существовании европейского консенсуса
в отношении основанного на Конституции и Конвенции признания базового права доступа
к информации в распоряжении органов государственной власти, не был убедительно
доказан в настоящем деле. Хочу повторить, что в той ограниченной степени, в
которой этот доступ к государственной информации имеет конституционный статус в
государствах-членах, он, за очень немногочисленными исключениями, основывается
на особом конституционном положении, устанавливающем
это право. Он не имеет основания в общем праве на свободу слова, как
утверждали Заявители и как согласились большинство судей в настоящем деле.
35. Во-вторых, относительно
ссылки Суда на ст. 42 Хартии ЕС
об основных правах достаточно отметить, что в Хартии ясно разграничивается свобода
выражения мнения и доступ к официальным документам, находящимся в распоряжении органов
ЕС, причём первая гарантирована в пункте 1 статьи 11, текст которого такой же, как в пункте 1 статьи 10 Конвенции, а
второй предусмотрен ст. 42 Хартии о доступе к официальным документам, как
отмечалось Судом. Таким образом, создаётся впечатление, что ссылка Суда на ст.
42 Хартии ЕС на деле доказывает обратное тому, что предполагало большинство в
своей аргументации. Другими словами, вследствие того, что доступ к официальным
документам не является неотъемлемой частью свободы выражения мнения, Хартия ЕС предусматривает
это право в особом положении, отдельном от положения, гарантирующего свободу
слова. К тому же важно подчеркнуть, что ст. 42 Хартии распространяется только на
доступ к документам в распоряжении учреждений и органов ЕС. Несмотря на широкие
полномочия по регулированию, которыми наделяет их Договор о функционировании
Европейского союза, государства-члены последнего сделали выбор в пользу того,
что касается более широких прав доступа к документам в распоряжении национальных
органов власти, сохранения своих рамок усмотрения и законодательной компетенции
в этой области.
36. Наконец, в отношении ссылок Суда на другие материалы международного права, в
частности, ст. 19 МПГПП и сопроводительные акты ООН, я опять же подчеркиваю,
что чрезвычайно важно, что в отличие от пункта 1 статьи 10 Конвенции МПГПП явно
гарантирует свободу запрашивать информацию,
которая является текстуальным основанием права на доступ к государственным документам,
как подтвердил КПЧ ООН (см. пункты 37-41 постановления). В этом смысле право
на доступ к официальным документам действительно неотъемлемо связано со свободой
выражения мнения как закреплённое в ст.
19 МПГПП. Но не так обстоит дело с пунктом 1 статьи 10 Конвенции. В той степени,
в которой Суд ссылается на другие общие международные документы мягкого права, рекомендации
и отчёты Специального докладчика ООН, их можно оценить в этом контексте только
как «общие устремления» на уровне политики. Однако вопрос, стоящий перед Судом,
как справедливо отметил в этом контексте Верховный суд Великобритании в деле Кеннеди (упомянутом выше, пункт 99), заключается
в том, «содержит ли [ст. 10] конкретное решение их применения на международном уровне без каких-либо
дополнительных определённых мер и без каких-либо контрольных условий и ограничений
на этом уровне». Я не нахожу в аргументации большинства судей в сегодняшнем постановлении
ничего, что является достаточно убедительным для того, чтобы заключить, что пункт
1 статьи 10 может быть истолкован подобным образом.
VII
Практические последствия признания права доступа к информации в распоряжении органов
государственной власти согласно Конвенции
37. Наконец, позвольте сказать несколько слов о практических последствиях принятия
сегодняшнего постановления на том основании, что, когда оцениваешь, пришло ли
время признать новое право в соответствии с Конвенцией, важно учитывать
возможные последствия такого признания на национальном уровне, а также то,
способен ли этот Суд определить рамки и содержание конкретного права в предсказуемой
и осуществимой манере в будущих делах.
38. Независимое право на доступ
к информации в распоряжении органов государственной власти в соответствии с
пунктом 1 статьи 10 Конвенции, при отсутствии такого права у частных лиц или организаций
согласно национальному законодательству, создаст, на мой взгляд, множество
концептуальных и практических проблем для Суда в будущем. Я назову только три.
39. Во-первых, нужно понять характер и структуру огромного большинства законов
о свободе информации, действующих в государствах-членах. Ограничение доступа по
национальному законодательству может быть либо абсолютным, либо обусловленным (см.,
например, Пяви Тииликка «Доступ к информации как праву человека в практике Европейского
суда по правам человека» ((2013) 5 (1) JML
79-103, с. 83). Как только право доступа будет признано согласно статье 10, судам
придётся в общем порядке соотносить его или с интересами в нераскрытии по
причинам уважения частной жизни согласно статье 8 Конвенции, когда запрошенная информация
носит личный характер, или, в других ситуациях, с соображениями наличия общественной
заинтересованности в соответствии с пунктом 2 статьи 10. Эти попытки балансирования
необязательно будут гармонично сосуществовать с национальными правовыми актами,
предписывающими абсолютные ограничения государственного доступа к документам, например,
в сферах национальной безопасности, правоприменения или защиты данных. Эти трудности
можно расценивать как значительные, судя по тому, как Суд применяет свою аргументацию
к обстоятельствам настоящего дела.
40. Запрос Заявителей на информацию о государственных защитниках в уголовных разбирательствах
был отклонён национальными судами на основании венгерского Закона о персональных
данных (см. пункт 32 постановления), согласно которому «персональные данные» в
распоряжении органов государственной власти находятся вне общественного доступа
за очень редким исключением, когда суд делает вывод о применимости исключения, чего
не произошло в данном случае. Таким образом, Закон о защите данных не позволил национальным
судам изучить информацию, потенциально представляющую значительный общественный
интерес (см. пункт 176 постановления), и это является важным аргументом в
рассуждениях Суда о наличии нарушения статьи 10 в соответствии с фактами дела (см. пункт 199). Другими словами, практическими
последствиями постановления Суда является то, что теперь государствам-членам Совета
Европы, возможно, придётся в корне изменить свои национальные законы о свободе информации
для того, чтобы учесть требования статьи 10 Конвенции, которые логически вытекают из сегодняшнего постановления. Они
также, в случае необходимости, должны будут согласовать эти требования с
национальным законодательством и законодательством о защите данных ЕС.
41. В связи с этим следует
отметить, что выводы большинства в пункте 194 постановления также весьма
неоднозначны. Суд справедливо считает, что запрос, сделанный Заявителями на национальном
уровне относительно фамилий государственных защитников, касался «персональных
данных». Однако, с точки зрения Суда, учитывая, что эти данные «главным образом
касались осуществления профессиональной деятельности в контексте государственных
разбирательств», Правительству не удалось доказать, что раскрытие данных, требовавшихся
для конкретных целей исследования Заявителя могло бы отрицательно сказаться на
возможностях государственных защитников воспользоваться своим правом на уважение
частной жизни с точки зрения статьи 8 Конвенции. На мой взгляд, эта
аргументация не соответствует установившейся практике Суда в области защиты данных,
согласно которой Суд последовательно толковал рамки применения пункта 1 статьи
8 Конвенции достаточно широко, чтобы охватить «хранение данных, связанных с
«частной жизнью» отдельного лица» и в этом отношении далее постановил, что «нет
принципиальных оснований для того, чтобы обосновать исключение деятельности профессионального
или делового характера из понятия “частная жизнь”» (см. Аманн против Швейцарии, (БП), № 27798/95, § 65, 16 февраля 2000 г. и более недавнее Узун
против Германии (Uzun v. Germany), № 35623/05, § 48, 2 сентября 2010 г.).
В постановлении Большой палаты в деле Аманна,
упомянутом выше, § 65, Суд сослался на статью 2 Конвенции Совета Европы от 28 января
1981 г. о защите физических лиц при автоматизированной обработке персональных
данных, которая определяет персональные данные как «любую информацию об определенном
или поддающемся определению физическом лице» (см. также Узун, упомянутое выше, § 48).
Поэтому до сегодняшнего дня
сам факт, что персональные данные, находящиеся на хранении в органах
государственной власти, должны относиться к государственной деятельности соответствующего
лица, не имел отношения к основному вопросу о том, применима ли статья 8 как таковая.
Этот вопрос был учтён при проведении оценки существа вопроса о том, является ли,
с учётом конкретных фактов дела, раскрытие таких данных соразмерным вмешательством
в право на уважение частной жизни по пункту 2 статьи 8 Конвенции. Постановление большинства судей в настоящем деле ставит под
сомнение всю аргументацию практики Суда в этой связи и может также оказаться
трудно согласуемым с протекающими законодательными и юридическими эволюционными
изменениями в области защиты данных в законодательстве Европейского союза (см. ст.
1 (1) Директивы 95/46/EC и Регламент (ЕС) 2016/79 о защите физических лиц при
обработке персональных данных и свободного движения таких данных).
42. Второй изъян заключения
Суда о том, что право доступа к официальным документам независимо вытекает из статьи
10, состоит в том, что в будущем Суду, возможно, понадобится создавать автономные
конвенциональные понятия о том, что представляет собой «государственный орган
власти» или «квазигосударственный орган власти», или даже давать определение
понятию «официальный документ». Как быть с частными организациями, владеющими официальными
документами на основании субконтрактных или обычных договорных отношений между этими
организациями и правительством? На деле, и опять же вспоминая провидческие слова
Верховного суда Великобритании в деле Кеннеди
(упомянутом выше, § 94) о том, что толкование пункта 1 статьи 10 как предполагающего
обязанность государства обнародовать информацию по всем темам, представляющим общественный
интерес, «ведёт к предположению о том, что национальное регулирование такого
раскрытия вообще не требуется, до возникновения такой обязанности. Сама статья
10 превратилась бы во Всеевропейский закон о свободе информации. Но это был бы закон,
которому недостаёт конкретных положений и условий, которые на практике обсуждаются
и копируются национальными законодателями в соответствии с национальными условиями
и изложены в национальных законах о свободе информации». Это, как мне кажется, является
неизбежным следствием сегодняшнего постановления.
43. Третье, и последнее: право доступа, которое было признано сегодня,
предоставляется, как говорит нам Суд, в первую очередь «лицу, запрашивающему доступ
к информации… с тем, чтобы информировать общественность в качестве “стража общественных
интересов”» (см. пункт 168 постановления). Другими словами, хотя общее право на
свободу выражения мнения согласно пункту 1 статьи 10 относится к «каждoму», применение нового права на доступ к официальной информации определяется
тем, руководствуется ли лицо, запрашивающее такие документы, стремлением
способствовать активной деятельности в интересах общества.
44. Напрашиваются вопросы. Почему
это право настолько ограничено? Что делать в случаях, когда есть заинтересованное
лицо, которое желает, например, получить информацию по определённым бюджетным
предложениям относительно предоставления жилья бездомным? Неужели просто для
себя, чтобы улучшить собственную осведомлённость и гражданское сознание, а не
для кого-либо ещё и не имея намерения распространить далее свои мысли на эту
тему или своё мнение? Разве он не выиграет от введения нового права в
соответствии с Конвенцией, признанного в сегодняшнем постановлении? Если нет,
то почему, учитывая, что свобода выражения мнения согласно статье 10 Конвенции,
в соответствии с устоявшейся практикой Суда, никак не ограничивается одним
только содействием политическим выступлениям или общественному обсуждению, но также
предназначена для самореализации отдельного гражданина?
45. Как справедливо отметил Верховный суд Великобритании в деле Кеннеди (упомянутом выше, § 93), «многие
организации и частные лица, включая тех, кто запрашивает информацию для проведения
исследований или с историческими, личными или семейными целями, могут иметь
законные и понятные интересы в укреплении национального права на информацию». «Занятие
[роль стража общественных интересов] не может являться каким-либо формальным
предварительным условием для того, чтобы можно было признать факт нарушения национальной
обязанности раскрытия информации [пункт 1 статьи 10 Конвенции]». Мой коллега судья
Войтычек высказал такую же точку зрения в ещё более резких выражениях в своём
несовпадающем мнении в деле Гусевой
против Болгарии (упомянутом выше), где он заявил, что этот подход «косвенно
разграничивает две категории субъектов права: журналистов и неправительственные
организации с одной стороны и все другие лица с другой. Первая категория пользуется
большей степенью защиты в отношении права доступа к информации, тогда как вторая
категория не может рассчитывать на такую же степень. Все это ведёт к неявному признанию
двух кругов правовых субъектов: привилегированной элиты с особыми правами на доступ
к информации и «простолюдинов», подчиненных общему режиму с далеко идущими
ограничениями».
46. Таким образом, хотя предполагается, что право на доступ к информации в
распоряжении органов государственной власти, как сегодня постановил Суд, в первую
очередь применимо только к тем лицам или организациям, которые заняты в области
«предоставления информации для общественного обсуждения», для так называемых «стражей
общественных интересов», по выражению Суда, нет концептуального ограничения,
достаточно согласованного со статьёй 10 Конвенции, для прекращения
применения этого права в будущем как общего права доступа к официальным документам
для любого лица, запрашивающего такую информацию у правительства. Фактически это
прочтение сегодняшнего постановления полностью согласуется с собственной аргументацией,
изложенной Судом в пункте 168, где Суд прямо заявляет, что вновь созданное
конвенциальное право доступа к официальным документам не является применимым исключительно
к НПО и прессе. Напротив, это право не только распространяется на «занимающихся
научными исследованиями» и «авторов литературы по вопросам, вызывающим
общественную озабоченность», но также на «блогеров и популярных пользователей социальных
СМИ», которые также могут быть «ассимилированы» со стражами общественных
интересов. Само собой разумеется, что потенциальный охват этих категорий, которые
теперь приобрели независимое конвенциональное право доступа к официальным документам,
будет крайне трудно очертить сколько-нибудь внятным образом.
VIII
Заключение
47. Я завершаю тем, с чего
начал.
Я
хорошо понимаю, что подвигло моих коллег, составивших большинство, стремиться к
признанию права доступа к информации, находящейся в распоряжении органов
государственной власти. Однако после всестороннего рассмотрения и размышления о
всех доступных и применимых правовых доводах и после оценки практических последствий
такого вывода я не могу не прийти к заключению о том, что жалобу Заявителя следует
отклонить как несовместимую ratione materiae с Конвенцией.
[1]. Особое несовпадающее мнение судьи
Роберта Спано, к которому присоединился судья Йон Фридрик Кьёлбро, § 46.
[2]. См. определение в статье 2 Конвенции Совета
Европы о защите физических лиц при автоматизированной обработке персональных
данных (вступила в силу 1 октября 1985 г., цитируется в пункте 54 решения) и
ст. 2 Директивы 95/46/EC Европейского парламента и Совета ЕС от 24 октября 1995 г. о защите
физических лиц при обработке персональных данных (цит. в пункте 57 решения). Этот
подход был подтверждён в практике Суда.
[3]. Федеральный конституционный суд Германии ( BVerfG), решение
суда первой инстанции, 15 декабря 1983 г., 1 BvR 209/83 u. a. – Volkszählung – BVerfGE 65, 1.
[4]. См. § 195 решения: «нет оснований предполагать, что
информация о фамилиях государственных
защитников и их назначениях не могла стать достоянием общественности из других
источников, таких как информация,
содержащаяся в списках лиц, которые предоставляют правовую помощь, графиках судебных
слушаний и открытых судебных заседаний».
[5]. Дело C-73/07 Tietosuojavaltuutettu
v. Satakunnan Markkinapörssi Oy and Satamedia Oy, EU:C:2008:727, § 48.
[6]. Дело C-131/12 Google Spain,
EU:C:2014:317, § 30.
© Перевод Центра защиты прав СМИ, 2018
